2000亿的新流向 江苏非税收入改革试验

　　南京报道 本报记者 范利祥

　　政府的一切收入都要归公。

　　2007年1月27日江苏省两会上,江苏省省长梁保华对外宣布,从2007年开始,江苏省要将全省非税收入全部纳入国库或财政专户。

　　此前的10个月,江苏省已经悄然启动了非税收入改革的大幕。全省67个省级机关厅局单位全部推行了非税收入的改革。

　　这笔钱归整起来不是一笔小数字。江苏省财政厅厅长包国新在一次内部会议上透露,"67个省级机关单位就有160多亿的非税收入,平均每个部门2.4亿元左右。"

　　来自财政部财科所的一份研究报告显示,2005年,中国各级政府的非税收入总规模已超过1万亿元,相当于同期全国财政收入的40%以上。这还不包括数额庞大的土地出让金。

　　非税收入,是指行政事业性收费、执罚收入以及庞大的土地出让金收入等除税收之外的各项政府收入。

　　"这笔资金一直徘徊在预算外,滞留在各部门,来源和支出不受监督,被各部门截留挤占,用于发放奖金和私设'小金库'。"此间的一名财税专家说。

　　现在,江苏省率先对政府的这笔钱动刀。

　　2000亿的隐患

　　根据江苏省财政厅的统计,江苏的非税收入体量非常庞大,从1996年的255.02亿元增加到2005年的1107.3亿元,年平均增长17.7%。全省非税收入与地方税收收入基本持平(2005年的地方一般预算收入约1300亿元),占财政总收入的30%以上。

　　而如果把土地出让金也计算在内,非税收入的盘子会更加庞大——江苏省国土资源厅厅长陶培荣透露,2005年,江苏省全省合同土地出让金达到1000亿元上下。

　　如此算来,江苏的非税收入2005年已经达到2000亿元以上。

　　而非税收入主要下沉在地方,越往下越大。特别在一些西部地区,非税收入一般占到地方财政收入的60%以上,很多地方甚至超过了财政收入。

　　东部比例稍微低些。"一般的县,非税收入都占财政总收入的20%以上。"无锡市一位副秘书长2月5日告诉记者说。这当然不包括土地出让金。

　　"非税收入来源是什么?如何支出的?一直是笔模糊帐。"中国财政学会理事、南京审计学院教授蒋大鸣说。

　　政府的非税收入也经常成为审计的重点。江苏省2005年的一份审计报告就显示,在被审计的10多个部门中,有5个部门收入不入账或转移至下属单位和机关工会等521.26万元;3个部门及下属单位设立账外账、"小金库"共538.5万元,主要用于弥补行政经费不足和发放职工福利。

　　"我们原来的年终奖,科级以上的能发五六万。"江苏省某省级机关一位副处长私下表示。以奖金的形式发放给部门员工,是非税收入最为主要的支出方式之一。

　　非税收入的膨胀也给以企业为主的税赋主体带来沉重负担。"我们公司曾经一天收到来自工商、税务、环保等部门的五张交费单子。"南京市一位知名民营企业老板就告诉记者,"每年光这一块就够我们受的了。"

　　"非税收入已经到了不改不行的地步。"蒋大鸣说。

　　三步走策略

　　清理政府的非税收入,江苏省将它作为推动政府转型的一个抓手。江苏专门成立了一个非税收入收缴管理制度改革工作领导小组,省委常委、常务副省长赵克志担任组长。

　　考虑到改革的复杂艰巨,江苏采取了这样先试点,后逐步推开的策略。

　　在2006年一季度,先选择部分省级单位进行试点,并在当年年底在所有的省级单位中推广。

　　在地方上,先在徐州、常州、淮安及张家港、海安县、邳州市、灌南县、高淳县、溧水县等部分市县进行试点,2007年年底在全省各市县推广。

　　非税收入改革直击要害,涉及的利益面非常广泛,一些省级部门和地方政府的抵触情绪也非常强烈。

　　"先在哪些部门动刀,争论很大,因为改革使得部门利益大幅缩水。"江苏省财税系统的一位官员透露说。

　　据其介绍,有一次,省里领导召集相关会议,宣读改革方案和试点单位时,下面乱哄哄一片,而且看报纸的看报纸,喝茶的喝茶,"最后分管省长当场拍了桌子"。

　　最后,经过反复斟酌,农林厅、经贸委、科技厅、新闻出版局、药监局、司法厅等6家省级单位进入决策层的视野。

　　选好试点后,改革也不是一步到位,而是分三步实施。

　　第一步,先全面清理政府性基金和行政事业性收费等非税收入项目、收费票据及行政事业单位经营活动,取消不合法的项目,严格新增项目审批,归并票据种类。

　　其它列入清理范围的还包括各行政事业单位利用国有资产进行的经营活动,对房产、设备、设施等国有资产统一进行登记造册,并对其有偿使用收支加强管理。

　　"许多收费项目十分可笑,而且基本上都装入执法部门的腰包了。"江苏省财税系统一位人士透露说。

　　清理后,江苏统一规定了非税收入改革的范围——行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。但社会保障基金、

　　接下来第二步,是非税收入全部进入财政专户,实行收支两条线。每个试点单位都要在指定的代理银行开设财政专户,并将以往"单位开票、单位收费"的征缴方式,改为实行非税收入"单位开票、银行代收、实时入库(或专户)"的征缴方式。

　　根据改革方案,在这一阶段,进入财政专户的非税收入的支配权仍然在试点单位,而且上级财政部门不调用下级财政的非税收入资金。

　　"就算是这样,改革推行到这一步,有些部门也已经开始有意见了。"上述财税系统知情人士介绍说,因为其进入财政专户的非税收入支出,基本上已经处于财政部门的视野之内。

　　最后的第三步,也是"伤筋动骨"的关键一步,就是所有的非税收入要进入国库,纳入预算。这个时间表是2007年年底。

　　"一旦进入国库,这些部门就失去了支配非税收入的权力,而要由地方政府统一调控了。"蒋大鸣分析说,"而且,非税收入纳入预算后,就意味着必须接受地方人大的监督,彻底实现在阳光下运行。"

　　后续配套政策

　　从2006年3月正式启动,江苏的非税收入改革已进行了将近一年。

　　但改革的复杂性也在此时逐渐浮现。首先是不少部门都对非税收入讳莫如深,不愿如实报告非税收入的真实数额。

　　"我们厅的非税收入很少,大概就100万吧。"江苏省司法厅的袁处长在接受采访时表示,"也就只有

　　但江苏省财政厅不愿透露姓名的人士说,司法厅的非税收入数目"很多",比如公证费、律师收费等等,"考务费只是小头"。

　　江苏省农林厅计财处的黄处长也表示:"我们的非税收入没有代表性,也就200多万。"

　　而江苏财税系统的一位专家却不这么认为。"就我的调查,很多县的农林部门,非税收入就已经达到几百万,甚至上千万了。"

　　"所以,如果(非税收入)全部进行规范的话,这67个单位的非税收入绝对不止这个数。"

　　此外,改革中碰到的一些操作难题,也令人深感棘手。

　　比如,财政部门对于单位的所有非税收入是否已及时足额上缴财政专户或国库,并不十分清楚。

　　负责非税收入核算和决算的部门对非税收入的来源也不是非常清楚,无法对其增减变化情况做出准确的分析。

　　负责部门预算编制的部门,在核定非税收入计划时,难以衡量各执收部门上报的收入是否符合实际,容易出现执收部门虚报收入的问题。

　　不仅如此,由于改革最终使部门失去了对非税收入的支配权,执收部门是否存在应收不收的问题,也难以把握。"钱进入国库后不归我们支出了,还要浪费一定的人力物力,谁还有收取的积极性呢?"

　　所以,江苏省财税系统的人士判断,要在今年年底把非税收入全部进入国库,"很难,的确很难"。

　　鉴于改革中遇到的难题,有专家认为,改革的顺利推进有赖于一系列配套措施的出台。

　　"现在财政部下的决心很大,今年将争取在有关<预算法>修订中增加政府非税收入这项内容。"财政部科研所一位专家告诉记者。此外,财政部不久前下发的<2007年政府收支分类科目>,也首次将非税收入全口径列入政府收入大类。

　　"不仅要建立健全非税收入的监督检查和报告制度,还要对一些违规行为,比如违反规定设立非税收入项目;缓收、减收、免收非税收入;自行开设非税收入账户或者过渡性账户;隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分非税收入款项等等,都要明确相应的法律责任。"蒋大鸣表示。