创新宏观调控

　　自2004年国家采取一系列措施，对部分投资过热、产能过剩的行业进行宏观调控以来，“宏观调控”一直是解读中国经济运行的一大关键词，也是科学发展、协调发展和可持续发展的一个明证。

　　贯彻落实科学发展观，为加强和改善宏观调控指明了正确方向。加强和改善宏观调控，又是贯彻落实科学发展观的一次重要实践。

　　对各省、市、自治区来说，宏观调控既是一个难题，也是一个值得深入思考和认真总结的重大课题。在以科学发展观统领整个经济发展全局的指导思想下，如何落实中央的宏观调控精神？

　　宏观调控是一项长期的战略性任务。从2006年来看，我国经济运行中仍然存在着投资增长过快、新开工项目过多、规模过大等问题。

　　去年12月5日召开的中央经济工作会议上提出，必须深刻认识又好又快发展是全面落实

科学发展观的本质要求。“又好又快”既是宏观调控的目的，也对宏观调控提出了更高的创新性要求。

　　今年1月，《中国投资》专访了四川、江苏、山东三省的发改委主管领导，深入探讨宏观调控问题，总结三省2006年宏观调控的做法和经验。

　　四川

　　宏观调控既是挑战也是机遇

　　文/本刊记者 袁宏明

　　对于最近一轮新开工项目清理工作，四川发改委做了特别迅速的部署。去年8月7日，四川省发改委一接到国家发改委等五部门《关于印发新开工项目清理工作指导意见的通知》，立即向省政府做了汇报，并着手研究新开工项目清理工作方案，连夜代省政府草拟了四川省六部门《关于开展新开工项目清理工作的通知(代拟稿)》，同时请省统计局提出纳入清理范围的项目名单。

　　8月8日，四川发改委召集省经委、省国土资源厅、省环保局、省安监局、四川银监局等相关部门，明确各部门职能分工，研究部署新开工项目清理工作。由于时间紧，任务重，当天下午，四川发改委通过明传电报，把新开工项目清理工作的实施意见和各地区涉及到的清理项目下发到各市(州)，要求各市(州)发展改革委统一思想，增强工作的积极性和主动性，按照清理工作要求，做好统筹协调工作，立即着手开展清理工作。

　　“宏观调控的目标，是引导经济向又好又快的方向发展，在这一点上我们与中央保持高度一致。另一方面，我们也充分地认识四川的省情，把宏观调控既看成是一次调整，更把它当作一次机遇，下决心进行结构调整，下决心促进经济增长方式的转变。”四川省发改委主任解洪对《中国投资》说，“有了这样的认识，我们就能非常好地面对一切，把宏观调控变成一次自觉的行动”。

　　在这次新开工项目清理中，四川省被列入国家清理范围有161个项目，其中违反项目审核程序的有14个，占清理项目个数的8.7%。分析项目审核方面存在的问题，“部分行业主管部门越权批复项目的现象比较突出，这是我们下一步需要着力解决的重要问题。”解洪说。

　　尤其是针对越权审批问题比较集中的四川省电力公司等主管部门，四川省发改委对其提出了严肃的批评。

　　按照国家要求和分级管理的原则，四川省发改委对成金路等6个项目通过《四川日报》进行了公告，省内各级发展改革部门也分别对违规项目在当地主要媒体进行公告或下发整改通知书，积极落实项目整改工作。

　　国家开展新开工项目清理工作，有效遏制固定资产投资的过快增长，是转变经济增长方式、提高经济运行质量和效益、保障经济健康可持续发展的有力举措。解洪说：“按照国家宏观调控要求，结合四川省实际情况，在发展中搞好调控，在调控中促进发展，对促进全省固定资产投资结构优化、提高投资效益,具有长久和深远的意义”。

　　构建长效管理机制

　　在解洪主任看来，更重要的问题是，总结这次新开工项目清理的经验和教训，构建一个投资主管部门对项目的长效管理机制。

　　解主任说，在这次新开工项目清理中，反映出投资主管部门和各相关部门之间在工作衔接、信息沟通等方面还存在一定的问题。特别是投资体制改革以后，对企业投资项目的管理程序简化为核准(或备案)一道程序。一方面，在工作程序上，投资主管部门与相关部门之间没有形成各个工作环节前后衔接协调、协同配合的机制；另一方面，由于还没有建立起相关部门对投资信息的共享机制，特别是投资项目在投资主管部门审批(核准、备案)后，缺乏对项目进行跟踪监测的手段，对宏观调控的效果产生了不利影响。

　　针对这个问题，四川省发改委会同省统计局、省经委，通过省政府办公厅印发了《关于进一步加强固定资产投资统计工作的意见》，发展改革系统与统计部门之间通过加强沟通和联系，构建了一个良性互动的工作机制。对控制行业3000万元以上、其他行业5000万元以上的投资项目，发改委和统计部门共同审核后，由统计部门统一上报固定资产投资统计报表，这样真实地反映了全社会固定资产投资态势，为投资宏观调控提供一个准确的依据。

　　新开工项目清理，还反映出对干部的考核机制和指标，有一些不符合科学发展的要求。在这次新开工项目清理过程中，四川省部分市(州)已取消了对新开工1亿元以上项目的干部考核指标。“在深入调研的基础上，也结合四川省的实际情况，我们正在研究制定新的经济社会综合评价指标，并将评价指标纳入到干部考核体系。”解洪说。

　　第三个重要问题就是建立责任追究机制。四川省政府明确提出，“把关”也是一种服务，要求各地建立和完善投资项目审核责任制，对违反规定程序、越权审批、化整为零规避审核的行为，对违反国家行业发展规划、产业政策、技术经济标准以及违反环保、土地、安全管理、信贷审批等方面的行为。要依法追究相关人员责任。

　　近年来，为了进一步加强和改善投资宏观调控，国家先后发布了一系列产业政策和行业准入标准，对于促进投资结构优化、提高国民经济运行质量和效益都发挥了重要作用。

　　“但在项目管理方面，《核准目录》自2004年7月发布以来，一直没有进行过修订。在具体项目管理中，对于部分国家在宏观调控中需要重点调控的行业还没有完全体现在《核准目录》中。”解洪说，“建议国家根据经济运行和宏观调控的需要，适时修订《核准目录》，对部分核准行业和核准权限进一步细化，通过《核准目录》增强投资宏观调控的灵活性和强制力”。

　　探索行业空间布局

　　对于推进产能过剩行业的结构调整，在四川发改委看来，既是贯彻国家宏观调控精神的重要手段，也是作为促进四川工业长期发展、优化结构的一个重要举措。

　　四川省还实践了一种创新的做法：探索不同行业的空间布局。

　　以水泥行业为例，四川省发改委产业发展处副处长杨旭告诉《中国投资》，开始清理时全省水泥生产能力为6000万吨，实际产量只有3700万吨，产能发挥不到70%。“根本要害在于结构不合理，当时新型干法水泥不到10%。我们提出了控制总量、调整结构、上大压小的方案，既符合国家要求，也符合四川实际情况”。

　　在具体操作中，四川省发改委在大量调研基础上，根据水泥产品的生产规律和销售半径，也根据各地的资源环境条件，在全省布点了一批新型干法水泥。

　　需特别强调的是，布点新型干法是带有“约束性”的：首先，凡是没有布点的地区，不能再建设任何水泥项目(含新型干法)。对范围内的老水泥企业，不允许新建和扩建，只能搞节能降耗，达到国家要求。

　　其次，布点新型干法水泥的地区，要落实等量淘汰任务。比如成都，法国拉法基集团在都江堰建设了两条新型干法水泥生产线，整体工艺和排放标准已达到国际先进水平，计划再上一条200万吨的生产线。即使是这么高水平的水泥项目，成都市政府也必须向省发改委承诺，在都江堰建设200万吨新型干法水泥，成都地区的小水泥要等量淘汰200万吨。

　　“在调查研究基础上，我们切实意识到，四川水泥工业要健康发展，必须要有一个较强指导意义、约束性、可操作性的意见。”杨旭告诉《中国投资》，目前，四川水泥项目的核准权在四川省发改委，环评、土地、信贷、国土等部门接触一个项目，都得去翻那个文件，规划上有的才能干。对规划上没有的，文件描述得非常清楚，“工商不予注册，环保部门不予发放排污许可，国土部门不予征地”。

　　去年3月，国务院发布了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，四川省根据国务院的文件精神，提出了近期目标和长远目标：根据四川省的实际情况，对产能过剩行业，哪一些到什么年限必须关停，提出了明确的具体要求，也制定了配套措施。

　　在加强和改善宏观调控方面，四川省也非常讲究工作方法。“到目前为止，我们还没有通过行政手段去关闭任何一家小厂，都是通过经济手段和法律手段。”杨旭说。

　　比如2.2米以下的小水泥，国家产业政策要求关闭，但涉及职工安置、银行债务等问题，有些里边还有大量的职工个人集资，如果用行政手段硬性关闭，债务偿还将成为一个巨大的财政包袱。杨旭介绍说，根据国家产业政策，2.2米以下不予换发排污许可证，没有许可证就是伪劣产品，不准进入市场；另外，实行差别电价政策。

　　四川省还在政策上加以积极引导，鼓励大型水泥企业收购小企业，将其改成分包站，或者搞水泥深加工和水泥预制件。这就收到了一举两得的政策效果：原有资产和职工得到了妥善安置，有利于社会稳定；而且，在区域市场比较集中的位置，把小水泥厂搞成分包站，也有利于扩大重点水泥企业的市场覆盖面。

　　培育打造特色优势产业

　　在加快产能过剩行业结构调整的同时，四川省根据自身资源优势、产业基础以及在全国工业格局中的定位，也结合去年底发布的《国务院关于进一步推进西部大开发若干意见》，积极培育特色优势产业，增加经济发展的造血机能。这无疑也符合“又好又快”的要求。

　　杨旭告诉《中国投资》，筛选原则有两条：第一，一定要符合国家产业政策；第二，同全国的发展规划，包括相关行业的发展规划相协调。

　　石化工业是四川省的优势所在，尤其是以化肥为主的天然气化工在全国排名第一。“十一五”期间，四川重点发展石化工业，提高产业附加值。石油和化工“十一五”规划已经明确，要在四川建设80万吨乙烯和1000万吨炼油项目。

　　四川水电在全国也很有地位，根据国家对区域发展的指导思想，四川将在“十一五”时期打造“西电东送”的战略基地和电源保障。

　　以东方集团和二重集团为代表的四川省装备制造业，形成于三线建设时期的军工企业，规模庞大，具有较高水平，在全国工业格局中地位突出，也是重点发展的优势产业。轰动世界的中国歼10，就是四川最有代表性的高技术装备制造业的成果。

　　四川是农业资源和生物资源比较富集的省份，茶叶、竹子、中药等特色农产品的资源优势比较突出。要把农产品资源优势转变为产业优势和竞争优势，就必须发展农产品深加工。“这也跟中央始终把三农问题放在首位的战略思想相吻合。”杨旭说。发展农产品深加工，可以转移农村剩余劳动力，帮助农民增收，推动农业产业化发展。四川省准备重点发展的竹浆纸，跟退耕还林的后续政策结合起来，竹子生长周期快，3年一轮。“农民退耕以后，中央政策是补贴8年，8年之后老百姓靠什么生活，我们就想用产业的办法来解决”。

　　尽管无法与北京和上海相比，但在西部地区，四川的电子信息产业优势还是相当明显的。军事电子是四川电子信息产业发展的一个良好基础，既有人才又有产业平台，加上西部大开发的战略机遇，包括英特尔、摩托罗拉等国际电子信息集团都已进入四川发展。

　　“我们发展高技术产业，不会片面地追求脱离四川实际的高尖端，也不会去跟北京和上海竞争，我们只在适合的领域、次一级领域去发展，我们给自己的准确定位就是配角。”杨旭对《中国投资》说。

　　江苏

　　用经济杠杆来调节

　　文/本刊记者 魏刚

　　作为一个经济大省，又是新型工业化的领先者，江苏在宏观调控方面有何作为，格外引人关注。2006年，江苏省经济和社会继续保持了稳定、快速、协调发展的良好态势，实现了“十一五”的良好开局。在南京市北京西路的江苏省发改委办公室里，江苏省发改委主任毛伟明告诉《中国投资》：预计江苏省2006年地区生产总值21300亿元，增长14.8%；全社会固定资产投资10400亿元，增长19%。

　　市场手段长效机制

　　谈到2006年江苏省宏观调控与以往的不同时，毛伟明强调说：“宏观调控不再是行政命令，而是通过市场手段，用经济杠杆来调节”。

　　江苏省发改委交通能源处处长陈勇告诉记者，早在2005年，江苏省就不再有新开工的电力建设项目了。早在2004年，江苏省就对全省的长期电力需求做了科学预测，根据预测结果实时进行调控，把电力发展过猛势头压了下来，并把预测与调控作为日常工作常抓不懈。在具体调控中，实行电价市场化，小火电自然就没有了发展空间，再配合产业政策，很多小火电主动退出了市场。

　　除火电之外，钢铁与石化也是利用市场化手段与长效调控机制，确保行业健康和有序地发展。江苏省发改委工业处调研员俞宁告诉《中国投资》，从2004年以来，江苏省每年都对钢铁行业进行清理整顿，从投资增幅来看，已由高于全国平均水平变为低于全国平均水平，钢铁盲目发展势头基本得到遏制。

　　对钢铁行业在抬高门槛的同时，江苏加强了市场调控手段，对小电炉、小转炉、小轧钢，在电价上加价3分到5分，之后再调到1毛，这样落后产能的小企业就生存不下去了，自动退出了市场。同时，大钢铁企业在调整结构时，也是走发展之路，通过引进消化新技术、新产能来淘汰落后技术和产能，在发展中调控，在调控中发展。在企业的兼并重组中，也尊重市场，尊重企业，不搞“拉郎配”，沙钢与淮钢的合并就是两个企业的自主行为。

　　在石化方面，江苏省发改委工业处副处长沈建芬告诉记者，早在宏观调控以前，江苏省对石化项目的审批和管理就十分严格。当时对苏北地区石化项目审批采取国家门槛，对苏南地区的石化项目审批的门槛比国家标准还要高。对石化行业的宏观调控采取园区模式，把化工企业集中在园区发展。由于化工企业在搬迁中，原有设备基本不能再次使用，需要整套购买建设新设备，因此投入很大。这样，一些小规模的化工企业从成本考虑自然就退出了市场。

　　长效机制与市场手段使宏观调控成为企业的自主行为，也避免了行业大起大落。

　　优化投资结构

　　在宏观调控中，江苏省按照中央的要求，坚持“区别对待、有保有压”，保的领域抓住机遇,加快发展；压的领域有效控制，合理收缩;禁的领域严格把关，坚决淘汰。引导和促进各类资金更多地投向农业和农村，更多地投向基础设施和社会事业，更多地投向高新技术产业和现代服务业，更多地投向资源综合利用和生态环境保护。

　　江苏省发改委工业处张世祥处长指出，全省发改委系统围绕结构调整这个主线，按照走新型工业化道路的要求，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，推动产业结构优化升级。

　　一方面推进服务业发展。制定下发了《关于进一步落实省委、省政府关于加快发展现代服务业的若干政策的实施意见》，明确省有关部门制定具体实施意见。强化服务业发展目标管理，认真分解和落实服务业发展主要目标和重点任务，强化目标责任。制订了《关于加快发展现代服务业集聚区的意见》，审核确认了一批“江苏省现代服务业集聚区”，加大了市场集群、服务业名牌企业培育力度。制定了《关于促进扩大服务业投资的政策意见》，成功举办了“2006年江苏省服务业重点项目投融资洽谈会”、“2006年江苏(香港)现代服务业项目推介暨洽谈会”，协议利用外资62亿元。

　　另一方面推进工业结构调整。编制完成《江苏省“十一五”工业结构调整专项规划》以及钢铁工业、水泥工业调整与发展专项规划。会同有关部门制定了《江苏省工业结构调整指导目录》。积极推进一批重大工业项目建设，南通王子制纸等10个重大工业项目先后获得国家核准。加快淘汰落后生产能力。积极发展高新技术产业。研究制定了《江苏省“十一五”生物柴油产业发展规划》、《江苏省“十一五”太阳能光伏产业发展规划》、《江苏省“十一五”LED产业发展规划》，组织实施以软件、集成电路、信息安全，新能源、重大装备技术、生物技术、创新能力建设等专项为重点的83个国家和省级高技术产业化示范工程项目, 13个项目列入国家高技术产业发展项目计划，有3个项目被国家发改委授予“国家高技术产业化示范工程”。

　　加强投资项目管理

　　在优化投资结构的同时，毛伟明主任指出，加强固定资产投资项目管理也十分重要。江苏省认真执行国家产业政策，严格遵守国家制定的市场准入标准，尤其是严格控制新开工项目，严格审查拟建项目。对照国家行业规划、产业政策、项目审核程序、用地政策和标准、环境保护、安全生产等市场准入标准，全面清理新开工项目。

　　张世祥告诉记者，投资仍然是经济增长的三大支撑之一，也仍然是国家宏观调控的重点领域之一。根据省委坚持新型工业化方略不动摇和率先发展、科学发展、和谐发展的总要求，一年来，江苏省主要从以下三个方面入手，切实加强和改进工业投资管理。

　　首先是加快项目核备。据初步统计，2006年各地上报核备的项目达到120多个(包括需转报国家核准的项目)，截至12月中旬，已经核备项目98个(包括转报国家并由其直接核准的9个项目，不包括省核备后经国家备案的项目)，项目总投资1100亿元。为方便业主开展前期工作，先后对50多个项目出具了开展前期工作的意见，对相关前置手续的类别、程序、条件等做出了提示。针对核准权限属于国家的部分项目，专门致函省国土、环保、建设等相关部门，明确项目权限、适用政策，商请相关部门为业主提供审核转报便利。针对少数项目已由地方核备、但面临其他机构质疑的现象，以复函方式予以确认。

　　在项目核备的基础上，开始认真清理项目。根据国家和省统一部署，2006年以来先后六次组织项目清理。5月，对全省一亿元以上新开工项目进行了清理。9月，对重点行业3000万元、其他行业1亿元以上的1204个工业项目(占全省清理项目总数1552个的77.5%)进行了全面清理。对九大热点行业798个项目做到心中有数，形成了九个行业专题清理材料，顺利通过国家复查和复查组成员就钢铁、热电两个行业项目进行的对口、随机核查。

　　去年第四季度，江苏省根据国家发改委要求，对2004年以来全省202个钢铁项目进行了逐一自查，形成了清理报告。在项目清理过程中，注意把方针政策的严肃性、连续性与现实活动的复杂性、多样性结合起来，坚持分类指导，力求通过清理促进规范，促进发展。

　　在张世祥看来，2006年，既是项目清理年，也是制度创新年，加强制度建设也是宏观调控的工作之一。

　　在前两年就外商投资项目核准和工业项目用地预审、环境影响评价以及太湖、苏北地区工业项目环境准入条件等重大问题出台规范性文件的基础上，2006年2月，省发改委印发了《关于认真执行国家农药生产企业核准注册资本金政策的通知》；3月，制定了《关于进一步做好工业类外商投资项目核准工作的通知》，提示各地严谨把握项目适用条目，完整列示进口设备清单，规范编制项目申请报告；8月，出台了《关于加强管理做好工业固定资产投资项目核准备案工作的通知》，重申项目核备程序、条件，提示各地慎重出具前期工作意见，加强项目后期督查；11月，率先印发了《关于加强工业类固定资产投资项目能源消耗准入管理工作的通知》，明确了能耗准入管理的适用范围、管理环节、评审内容、评审方法以及评审组织等五个方面的具体意见，为落实“节能、减排”两项硬任务进行了必要的制度准备。

　　严把两个闸门

　　毛伟明告诉《中国投资》，在宏观调控中，江苏省实行最严格的土地管理制度，认真落实耕地保护目标责任制。严格用地审批管理，认真清理和纠正违法违规用地行为。盘活用好存量土地，鼓励集约和节约使用土地。认真落实征地补偿制度，保障失地农民生活。认真执行国家货币信贷政策，引导商业银行优化信贷结构。

　　在严把土地闸门方面，江苏省严格执行国家下达的年度农用地征用、转用计划，在此基础上，地方国土资源部门根据市场需要和可能，合理编制年度供地计划，计划内容包括新增建设用地、盘活存量建设用地的数量、供应的结构及其分布等，计划经当地政府批准后执行。

　　在供地审批程序上，江苏省根据国家有关规定，制订了《江苏省建设项目用地预审管理办法》，对建设项目用地实行分级预审。为了严格执行国家产业政策，所有新上项目在用地预审前，必须事先取得发展改革部门的”路条”。在具体用地预审过程中，全省各地严格执行《江苏省建设用地指标体系(试行)》，取得较好效果，仅2005年在省级用地预审中就核减用地5500多亩。

　　2006年，江苏省金融机构认真贯彻落实国家产业政策和货币信贷政策，保持信贷投放平稳增长，信贷结构不断优化。人行南京分行制订了《2006江苏省信贷意见》，要求各金融机构按照“区别对待、有保有压、分类指导”的原则，重点支持符合国家产业政策，技术含量高、经济效益好，能够发挥江苏比较优势的项目。同时，加强对金融运行的监测分析，定期发布运行报告，预警金融机构规避产能过剩行业。

　　统筹区域协调发展

　　除此之外，根据统筹发展的战略要求，努力促进省内不同区域协调发展，也是江苏省宏观调控主要手段。

　　在促进区域共同发展方面，江苏省围绕“四沿”战略，认真抓好生产力布局，制定完善沿海、沿江“十一五”产业空间布局、沿沪宁线高新技术产业带等一批专项规划。分解落实沿江市县和省有关厅局目标任务，建立了沿江地区季度经济形势分析制度。加快沿江基础设施建设，推动沿江重点发展基础产业、先进制造业、现代物流业。

　　2006年沿江开发跃上新的台阶，地区生产总值首次突破万亿元大关，规模以上工业总产值突破两万亿元大关。沿江地区汽车、船舶、特优钢材、电子信息等支柱产业集聚效应显著增强，步入快速发展轨道。沿江港口吞吐量急剧增长，继苏州港、南京港之后，南通港货物吞吐量突破亿吨，成为沿江第3个亿吨大港。

　　同时，以产业转移为重点，全方位、多层次、制度化地推进南北合作。由于土地、资源和投资成本等具有一定优势，南北产业转移加快，苏中苏北投资力度在不断加大。江苏省城镇固定资产投资中，苏中地区增幅最高，达到43.7%；苏北地区次之，增长41.4%，均远高于全省平均水平；苏南地区增长17.9%，低于全省8个百分点。苏南投资目前仍占全省城镇投资的比重为61.9%，但全省投资的较快增长则主要依赖于苏中苏北的高速发展，苏中苏北对全省投资增长的贡献率已达55.2%。

　　2006年出台了《关于支持南北挂钩共建苏北开发区的政策措施》，成功举办了第三届苏北地区投资贸易洽谈会和沿东陇海线产业带投资推介会。全年向苏北产业转移500万元以上项目2000个，总投资突破800亿元。

　　山东

　　理性对待宏观调控

　　文/本刊记者 秦凤华

　　2005年高达38.9%的投资增速，大量的高耗能项目，使山东成为宏观调控的重点省份。

　　去年针对全国投资居高不下的情况，国家发改委对新开工项目开展了全面的清理整顿行动。“山东被列入清理范围的新开工项目是全国最多的，多达1657个。”山东省发改委副主任秦柯对《中国投资》说。

　　但宏观调控也是一次机会，秦柯说，在这一轮新开工项目清理中，山东把产业结构调整和优化，纳入与投资调控同步的轨道。

　　严格执行

　　去年，中央对投资调控的力度之大前所未有，山东则是首当其冲。但山东省政府领导认为，加强固定资产投资调控、清理和严格控制新开工项目，是中央为保持经济又好又快发展所做出的重大决策。“对投资进行宏观管理，不应仅仅是上面的事，也是地方政府的责任。”秦柯对《中国投资》说。

　　于是，省政府领导率先行动，会同有关部门强调省内各部门都应有大局观念和责任意识，严格按照中央统一要求和部署开展项目清理。省委书记张高丽、省长韩寓群不仅提出了清理的明确要求，还多次亲自到有关市县督促检查。

　　“按照要求，我们对山东的新开工项目需从产业政策、项目审核、土地审批、环评审批、信贷政策、安全管理6个方面进行项目清理。”秦柯说。

　　山东省发改委投资处全员出动，会同有关部门对1657个项目开展了细致的清理和审核。

　　秦柯告诉《中国投资》，在这一次清理中，山东总结了一整套行之有效的办法：自下而上，上下结合，分工负责，突出重点，由县市对规定范围内的项目自行清理，提出并上报初审意见；再由省发改委、经贸委、国土资源厅、环保局、安监局和银监局等部门，分别从产业政策、立项、土地、环保、安全和信贷政策等不同方面，进行联合审查核实，报省政府确定。

　　最终，山东交出了清理审核的答卷：1221个项目符合国家产业政策和要求，占73.8%；有436个项目存在问题。

　　正是有了省政府的重视，采取严格的程序，各部门协调推进，直接负责投资项目清理的山东省发改委投资处才能在最快时间内，将全省项目清理情况第一个上报到国家发改委。

　　通过投资调控，山东省投资规模得到有效控制，新开工项目过快增长情况得到有效控制。把山东这个大省的投资规模降下来，对全国的投资规模控制起到很重要的作用。

　　从结构上看，去年下半年，山东在控制行业的投资明显下降，而国家鼓励的行业和重点加强的行业投资则有大幅度增长。

　　投资领域中违规违法的现象得到有效的遏制，投资秩序明显好转。各级政府部门和企业都自觉地按照国家产业政策、行业准入的要求，按照环境保护和土地利用的要求，依法、规范地进行投资建设。

　　国务院督查组对山东新开工项目清理的结果也给予了充分肯定，认为“取得了阶段性重要成果，达到了预期目的”。

　　项目清理后续管理

　　1月10日上午，山东省府大院里的一个会议楼，省办公厅、发改委、省经贸委、国土厅、环保局等12个部门的相关负责人聚集在一起，出席山东省固定资产投资管理联席会议，就项目清理整顿的后续问题进行讨论，常务副省长林廷生主持会议。这是2006年底由省政府确立固定资产投资联席会议制度以来，在今年召开的第一次联席会议。

　　作为省发改委主管投资的副主任，秦柯负责向省政府和有关部门通报了投资管理情况。“联席会议的初衷就是要加强发展改革、经贸、土地、环保、银监、安监等有关部门配合，搞好政策的配套联动，建立投资管理长效机制。”秦柯说，“我们感到，投资调控不是发改委一家的事，离不开各部门的协调配合”。

　　秦柯所在的发展改革部门，不仅要牵头负责联席会议工作，还要根据国家宏观调控和产业政策对全省投资运行和项目建设提出意见建议，对重点建设项目和各市规模以上新开工项目从产业政策和立项审核方面把关，协调落实重大项目审批事宜。

　　对清理中存在问题的项目，省政府按照国家的有关法律政策规定、区别不同情况进行了处理，其中87个不符合国家产业政策、高污染、高耗能项目，责令停止建设；存在其它问题的349个项目，采取了限期整改，补办有关手续等措施。

　　对这300多个项目进行部门沟通和后续处理，也是联席会议一个很重要的职能。

　　从去年项目清理整顿后，其中100多个项目完成了整改，符合产业政策，环评、土地都合法了，立项手续都完成了的，将报省政府批准后准许其恢复开工建设。因为这些项目并不违反产业政策，加之前期已经投入了大量资金，为避免更大的损失，应恢复建设。

　　对于其他还存在问题的项目，或是土地指标，或是工艺技术，仍需区别情况，具体分析，分别处理。“我们是要让企业明白，政府并不是一味地停项目，而是在进行规范，把这些做好了之后还是可以开展项目建设的”。

　　目前，山东省发改委正着手进行重点项目规划的编制，筛选一批重点项目，有关部门共同推进这些项目建设。这些大多也都是企业投资项目，由政府采取政策引导，部门在办理手续上给予优惠和方便，调动企业投资积极性，促进投资稳定增长。

　　过去，“有很多项目没任何手续就都开工了，国土、环保甚至发改委都还不知道，开工好几个月才发现。今后我们试图建立这样一项制度，及时互相联系，沟通信息，及时发现项目如土地等方面有问题，及时叫停，避免都干起来，不好收拾，遭受更大损失。”秦柯副主任说。

　　今天的投资结构就是明天的产业结构

　　“宏观调控对山东影响确实比较大。”秦柯副主任坦言。在推进投资调控的过程中，他面临着来自地方政府和企业的双重压力。

　　对于项目清理过程中发现的87个项目，属于不符合国家产业政策，高污染、高耗能项目，按要求必须永久停止建设。仅这87个项目就涉及资金100多亿元。在现行体制下，一些地方政府站在局部利益的角度上，有较强烈的投资欲望，希望加快发展，解决财政收入和就业等问题。

　　尽管压力很大，山东省政府对宏观调控的力度和决心依然很大。通过项目清理，各市县陆续还有些项目技术含量不高、能耗高、污染又比较大的项目，都主动停建了。

　　秦柯副主任表示，投资宏观调控不仅是控，更主要的是通过“控”达到“调”的目的。通过投资项目的清理整顿，调整投资方向，优化投资结构，这对于山东今后的发展至关重要。

　　经过一系列宏观调控措施，山东省投资增长过快的势头被控制住，投资结构也进一步优化，重点领域和薄弱环节的投资得到了加强，经济和社会依然保持了良好的发展势头。

　　山东省发改委的数据显示：预计2006年全年生产总值增长14.5%，规模以上工业增加值增长23%。三次产业比例调整为9.7∶58.5∶31.8，高新技术产业产值所占比重提高到26%。预计固定资产投资增长18%，比2005年下降了一半。

　　目前，山东省的投资调控仍采取了一定的行政手段，“这是在其他手段还没形成合力、没有发挥好应有作用的情况下不得已采取的手段。”秦柯说，“我们基本达到了预期目的，控制住了投资速度、规模和新开工项目，也在当期投资中调整了结构，逐步显现了对整个产业结构的优化作用。应该说整个宏观调控成效还是非常明显的”。

　　秦柯副主任也表示，今年在延续宏观调控政策的同时，不能一味地设立门槛，关闭闸门，对于一些鼓励发展的好项目，政府应该进行“输”和“引”，促进其建设。

　　今天的投资结构就是明天的产业结构，叫停高耗能高污染项目，控制住产能过剩行业投资规模，将对今后产业结构的优化和升级起到非常好的作用。目前，山东全省上下正逐渐取得这个共识。

　　民营资本进军机场、铁路建设调查

　　随着投融资体制改革向纵深发展以及机场、铁路等重要交通设施建设存在很大的资金需求，2006年，“民营机场”、“民营铁路”都已正式破题。

　　去年7月28日，首个由民营资本控股的通用机场——浙江建德千岛湖通用机场竣工试飞。该机场两大民间控股方，中江控股是建德市一家生产香精香料及酒店经营的企业；东华通用航空公司则是国内首家股份制航空公司，由已故著名企业家王均瑶在1995年联合浙江民航等部门发起成立，现由浙江横店集团控股。

　　没过一个月，8月22日，广东罗定铁路100%产权被深圳市一家民营企业中技实业以4816万元的挂牌交易底价拿走。这意味着我国首条民营铁路诞生。

　　过去数10年中，机场、铁路等重要交通基础设施的建设，都是由政府一手包办，既有投融资改革不到位的因素，更重要的则是，彼时民营资本尚不强大，无力涉足此类需要投入巨量资金的大项目。

　　2005年2月，国务院下发了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出由国家垄断控制的民航、铁路、能源等多种行业向社会资本开放。同年7月，民航总局和铁道部相继出台了鼓励非公有制经济参与投资的具体规定，为民营资本进军机场、铁路打开了大门。

　　但客观而言，机场、铁路建设都是投资需求大、专业性强的高门槛领域，民营资本对建设和运营模式的掌握尚需一段时间，与收费公路模式相比，机场、铁路的盈利能力并不强。这对以逐利为目的的民营企业，是一个很大的挑战。

　　如果说2005年之前，民营资本面临的是能否进入机场、铁路的问题，2006年以后，他们需要回答的则是进来以后怎么办的问题。

　　通过近两个月的深入调查，《中国投资》发现：民营资本进入机场、铁路建设的热情并不很高，已进入的往往是看重地方政府提供的额外优惠条件；而鼓励民营资本进入的配套政策尚需不断完善。

　　民营机场建设 复杂的权衡

　　文/本刊记者 陈蕾

　　与民营航空的喧哗和骚动相比，民营资本向机场建设领域的渗透则是在静悄悄地进行。

　　国家发改委交通运输司民航处处长匡新向《中国投资》表示，国家非常重视和鼓励民营资本参与机场建设，民营资本与国有机场、外资享受同等的国民待遇。

　　2005年8月15日正式施行的民航总局《国内投资民用航空业规定(试行)》指出：民用运输机场是自然垄断部门，鼓励国内各投资主体多元投资，包括非国有投资主体也可以参股。

　　但在彼时，对进入机场建设，多数民营资本处于观望状态，时至今日，越来越多的民营资本进入这一领域。

　　看重额外条件

　　2004年底一度盛传，云南著名旅游地腾冲筹建支线机场，有望在2006年国庆期间通航；但直至2006年7月20日，才正式被国家发改委批准筹建。腾冲机场被国家定为小型机场，预计2015年旅客吞吐量达48万人次。

　　《中国投资》从云南腾冲县发改委机场建设领导小组办公室了解到，正在建设的腾冲机场有民营资本参股。云南腾冲机场的建设资金由云南机场集团公司、云南官房建筑集团公司和腾冲县人民政府分别承担46%、44%和10%。建成后，机场产权归地方，由地方经营管理。

　　据悉，云南官房建筑集团是一家已有20年历史的民营企业，主要业务涉足建筑业、房地产业、酒店服务业等多个领域，总资产12亿元。

　　目前，云南机场集团旗下共有10个正常运作的机场。在10个机场中，只有昆明、丽江和版纳三个机场赢利，其他7个机场都处于亏损状态。云南机场集团主要靠3个赢利机场的补贴来维持亏损机场的生存。

　　在这种背景下，云南官房建筑集团公司为何还愿意参与腾冲机场的建设？

　　云南腾冲县发改委机场建设领导小组负责人对《中国投资》表示，早在5年前，云南机场集团、云南官房建筑集团公司和腾冲县人民政府就有一个投资框架协议。当时建立一个机场大约需要资金4??5亿元，这对于腾冲县政府是一笔非常大的投资，政府想融资，于是有了云南官房建筑集团公司的参与。框架协议指出：预计腾冲机场前5年可能会亏损，政府把腾冲的两个旅游景点火山和热海的开发权转让给云南官房建筑集团公司和云南机场集团，分别占46%、44%，余下10%归腾冲县政府所持有，转让期是30年。

　　而云南省腾冲县是八大旅游度假区之一，旅游资源丰富而独特，火山和热海两个景区更是腾冲县的重中之重。

　　官房集团正是看重了两个旅游景点的开发权，才参与了机场建设。

　　《中国投资》采访获悉，目前官房集团的部分机场建设资金没有完全到位，国家解决了大部分资金，使机场建设得以顺利进行。

　　与官房集团的思路大同小异，民营企业内蒙古西蒙集团参与鄂尔多斯机场建设，换来了一块煤田的开发权。西蒙集团是一家靠生产销售煤炭起家的民营企业，目前总资产18亿元，年产值15亿元，年实现利税近3亿元。

　　2005年5月初，内蒙古西蒙集团有限公司与鄂尔多斯市政府签订了《关于建设鄂尔多斯机场的协议》。当时预计，机场建成初期每年要亏损2000多万元，为弥补机场经营可能出现的亏损，鄂尔多斯市给了西蒙集团一块80平方公里的煤田。

　　同年7月11日，西蒙集团又与神华神东天隆公司签订了共建机场合同，双方股比为51：49。经此一交换，鄂尔多斯机场建设与一座年产800万吨的煤矿、120万吨的煤制甲醇项目，更紧密地捆绑在一起。

　　彼时，按鄂尔多斯市委、市政府的要求，该机场于2006年8月建成并投入运营。但时至今日，建设仍未完成。

　　如何“外部效应内部化”

　　“让民营企业投资于不盈利的机场建设，是不太现实的。”中国国际工程咨询公司交通业务部民航处处长赵民合对《中国投资》说，“大型机场的盈利条件比较好，可以利用上市、债券等融资手段。而中小机场基本处于亏损状态，应更强调其公益性”。

　　民营资本，首先考虑的就是盈利问题，所以支线机场建设吸引民营资本很困难。“过去一些民营企业打着建设机场的招牌，但并没有好好经营机场，而是另有目的，这样失败例子存在”。

　　从全国情况来看，中小型机场大多处于亏损状态。目前，全国137个民用运输机场中，年旅客吞吐量在100万以下的小机场占据了94个，占全部通航机场的70%，旅客吞吐量却只占全国的6.4%。飞机起降架次和客流量上不去，机场就没有收入来源。

　　赵民合认为，交通基础设施建设产生的是外部效应，如何把外部效应内部化、回收外部效应来支撑项目建设，是一个值得探讨的方向。国外已有一些成熟方案，比如铁路建设本身不盈利，但把沿途站点开发、土地开发结合起来，就可以吸引到民间资本，这是使“外部效应内部化”的基本思路。

　　赵民合认为，腾冲机场建设本身可能不盈利，但与本地旅游开发结合起来，让民营企业通过开发旅游获得盈利来填补机场建设的亏损，旅游开发与机场建设形成一个良性循环。这是一种吸引民营资本的方式。

　　期待政策激励

　　按照民航总局正在研究的“十一五”规划和2020年远景规划草案，到2010年底，西南六省区市机场将达到48个，到2020年将达到60个，新增加机场中绝大部分是支线机场。对那些希望进军机场建设领域的民营资本来说，机会还有很多。

　　与公路、铁路建设相比，支线机场建设投入资金少，建设周期短。一个支线小机场的建设资金约3亿元左右。民营资本以较小资本投入到支线机场建设中，可以获得相当大的股份甚至控股权。而同样的资本投入到公路建设中去，其股权将会被稀释得很少。

　　根据《国内投资民用航空业规定(试行)》，目前机场建设要保证国有控股地位。

　　“支线机场建设可以完全放开，主要是怎么鼓励它，怎样把资金吸引过来。”匡新处长对《中国投资》说，“腾冲机场建设的捆绑形式开了一个好头，但地方政府要在付出的代价与吸引来的资本之间进行权衡。机场建设主要以社会效应为主，主要体现在城市地位的提升、城市在交通方面的承诺，所以地方政府愿意拿出一部分财政资金来鼓励它”。

　　赵民合指出，大型机场盈利条件比较好，国家需要用它来调剂平衡中小型机场。“完全放开支线机场的建设，民营企业愿不愿来还是一个问题，主要应靠国家来支持”。

　　目前，建设一个支线机场大约需要3～10个亿资本金，根据地形复杂程度投资可能更大。但回收期却很漫长，一般情况下支线机场要保证30～50架次的年吞吐量才能保本。如果用银行贷款建设支线机场，亏损可能更多。

　　这就意味着，即使政策完全放开，民营资本对支线机场建设的投资热情也不会很高。对逐利性很强的民营资本来说，机场建设投资大、回报周期长是主要障碍；而对地方政府而言，以多大代价来激励民间资本参与其中，是一个复杂的权衡过程。

　　民营铁路建设 上路容易行路难

　　文/本刊记者 于庚秋

　　2006年12月18日，我国首条民营资本绝对控股的铁路——罗(定)岑(溪)铁路动工兴建，被广泛解读为铁路投融资改革的一个强烈信号。

　　投资人为深圳中技实业集团有限公司(下简称深圳中技)。去年8月22日，深圳中技以4186万元的价格，收购广东罗定铁路总公司100%的产权，并承接罗定铁路逾7.9亿元的债务。此外，中技集团还需与罗定铁路总公司35%的在职职工续签劳动合同，保证在签约后三年内，与中铁铁路有限责任公司合作建成罗岑铁路项目并通车。

　　罗定至岑溪铁路东起罗定铁路罗定站，西端与在建的洛湛铁路岑溪站连接，正线全长75.685公里，其中，广东罗定境内34公里，广西岑溪境内41.4公里，工程总投资14.48亿元，设计年输送能力货运1000万吨，将于2009年建成通车。

　　罗岑铁路是“泛珠三角经济区域合作”中广东、广西签约的重点工程项目之一，建成后，把三茂铁路与洛湛铁路连接起来，构成“十”字形的路网结构，成为我国西南地区通向东南沿海的最便捷通道之一，对西南地区与广西、广东及港、澳地区的经济交流与优势互补，促进双向合作具有重要的意义。

　　深圳中技董事长成清波对这一项目持乐观态度，按他的说法，如果再投入15亿元资金将这条铁路延长近76公里，使它和全国铁路网接通，利润空间还是很大的。

　　去年11月底，深圳中技引进天津宏峰实业股份有限公司作为战略投资者，一起参与罗定至岑溪铁路的建设。据悉，当初罗定铁路的成本预算是4亿人民币，铁道部拨款5000万元，剩下的部分由当地政府筹集。但罗定铁路总公司主要承担的春湾至罗定铁路建设和运营，由于该段铁路开通运营后的实际运量不足铁路设计运能的1/10，至2005年12月31日止，春罗铁路资产总额为97893.19万元，负债总额79365.89万元。

　　罗定铁路由两部分组成，等到罗岑铁路2009年建设完毕，整条罗定铁路将成为我国首条民营资本绝对控股的铁路。

　　权益博弈

　　首条民营铁路的标志性意义，是否已经高估？

　　从过往案例来看，民营资本进入铁路建设并不顺利。

　　1992年成立的由港资参与控股的金温铁路合资公司一开始也是令投资者满怀希望，但合资方很快发现，内地铁路的车辆、调度都由铁道部统一管理，合资公司的自主权非常有限。几经曲折后，港方最终撤资。

　　曾被称为“破冰之旅”的首条民资参建的衢(州)常(山)铁路，也在一段短暂的“蜜月期”之后宣布撤资。

　　河北唐山迁(安)曹(妃甸)铁路已于2006年12月26日建成通车，该工程建设因“含有民间资本成分”而被铁道部官员称为“铁路投融资机制创新的一个新范例”，然而在此前，股东成员已发生了重要变化，惟一的民营企业成员——广东珠江投资有限公司，从股东名单上消失了，这样一来，极为罕见的民间资本参与铁路的“新范例”就成为泡影。

　　2005年10月，四川德众基础设施投资建设公司以BOT方式取得了四川省彭州市境内一条39公里长的彭白铁路的改建权和30年经营权，然而却因为水利部门要修建水库而被一纸公文叫停。

　　有观察人士称，民营资本投资铁路是“上路容易行路难”。铁路系统本身的管理运营体制，是民营资本进入的最主要障碍。

　　目前，铁路运输资源也基本上由铁道部用行政命令的方式来配置，在过大的行政权力面前，民营资本没有拥有讨价还价的话语权。

　　关键在于，铁路客货运输价格均由铁道部决定，无论铁路运输企业经营状况如何，均采用统一的价格，这意味着投资铁路之后的民资没有定价权，在铁路系统铁板一块的计划控制下，投资铁路之后的民资丧失了对收益的控制权，如果再在路网使用和通路权上遭受到铁老大的歧视，民营资本的利益根本无法保证。

　　这种价格机制意味着，铁路运输企业缺乏必要的经营权利和职能，难以通过价格获取正常回报。在不具备基本经营权的情况下，民营资本会慎重考虑经营风险。

　　欢迎进入

　　对于民营资本进入，铁道部的态度是“欢迎”。对民营资本进军铁路建设的政策支持早就存在。2005年7月，铁道部颁布了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，明确提出了要按照“平等准入、公平待遇”原则，在铁路建设、客货运输、装备制造和多元经营等领域对社会资本开放，鼓励社会资本以合资建路等多种方式参与铁路客运专线、煤运通道、集装箱站场等项目建设。

　　2006年6月，铁道部又出台了《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，进一步明确任务，细化措施，落实责任，加强协调，确保铁路投融资体制改革取得突破性进展。

　　随着铁路投融资改革的深入，一些客运专线、煤运通道等项目也进行合资，各种社会资金也陆续投资到铁路建设项目中来。2006年，铁道部与70多家社会投资机构、路外国有、民营企业签订了投资协议，共吸引社会权益性投资440多亿元。这440多亿资金主要集中在煤运通道、客运专线等20个项目，其中民营资本超过25亿元。2006年大规模铁路建设加快推进，全年完成建设投资1550亿元，铁路融资环境已有所改善，非铁道部资金比重上升。

　　“我国铁路将继续扩大对外开放，继续做好引进外资及民间资本的工作，提高各项资金的利用水平。”铁道部部长刘志军称。

　　“十一五”期间是中国大规模铁路建设关键阶段，根据规划，期间我国铁路将建设新线17000公里，其中客运专线7000公里，投资规模将达12500亿元。

　　建设资金瓶颈是铁路最大的问题，铁路自身无法填补巨额资金缺口，引入大量社会资本已是一个相当急迫的任务。

　　“我国的铁路应以市场化动作、多渠道融资模式加快建设，如果政策允许，铁路建设将会掀起民资融合建设的投资热潮。”北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师欧国立说。他认为，民间资本进入铁路的障碍是规模效应与民营资本的非规模性、铁路实行的政府定价机制与市场调控等矛盾构成的。

　　确保回报是根本

　　面对铁路投融资这块巨大的

蛋糕，民营资本并非孤军奋战。包括基金公司、保险公司、信托公司等多种形式的资本，都逐渐进入到铁路投资领域。据了解，2006年年初，由中海油控股的中海信托向全国

社保基金理事会发行一年期银信合作结构化信托融资产品，为铁道部募集30亿元低成本资金。经国务院同意，部分符合条件的保险公司将开展保险资金投资基础设施试点，投资铁路等重大基础设施项目。同时，铁道部也将向保险资金定向募集500亿至800亿元先期项目资金。

　　“我们对这条铁路的未来很乐观！”成清波董事长在接受采访时很自信地表示，收购后将尽快建设好铁路，希望在预期内能得到较好的投资回报。“预计投资回报期将达10年，我们认为这个不长。”成清波表示，深圳中技的投资偏好就是这种长期收费型项目。对罗定铁路的投资风险，成清波说，“我们认为这个其实很好啊！还没修通嘛，修通之后，货运、客运都会增加很多”。

　　广东罗定市委一位负责人则表达了担忧：在国内大多数铁路仍然依靠指令性计划来经营运作，碰上一条完全私有和民营的铁路，相处得是不是融洽，会不会有矛盾现在谁都说不准。他呼吁，国家和铁道部应该尽快制定和出台一个操作性更强的鼓励非公有制经济进入地方铁路建设的实施办法，给予民营资本更多的优惠。

　　“现在我国的公益性运输和商业性运输都共用同一铁道线，这是中国铁路本身的产业特征，如果不把这个运输机制和运输功能分清楚，就很难保证民营资本的盈利，从而导致民营资本中途退出。”北京交通大学的欧国立教授表示，民营企业有资金，也有投资的积极性，但投融资体制让这种积极性无从发挥。民营资本一度想以投资方身份介入铁路运营，但没有成功实例，原因在于许多铁道部下的国有企业具有“半政府色彩”，根本没有民资介入的空间。

　　国家发改委交通运输司王庆云司长认为，铁路投融资对民营资本而言肯定是个机会，但民营企业应该确定自己的目标。让民营企业进入铁路投资领域这个趋势是不会改变的，让企业和地方经济共同发展是个硬道理。