电监会换帅

　　标语：全局

　　尤权所要面对的垄断力量比柴松岳时代还要强大

　　□记者 王强

　　2006年12月8日，柴松岳主持了他在任期间的最后一次国家电力监管委员会党组扩大会议。

　　22天后，国家电监会人事变动消息传来：原主席柴松岳因到龄而卸任，国务院副秘书长尤权接棒，成为第二任电监会主席。此时距柴松岳就任电监会主席已经过去4年有余。

　　“柴松岳终于解脱了。”电监会一位内部人士颇有意味地对《商务周刊》说。

　　近几年来，弱势的电监会被看作一个“受气包”，在强大的利益集团夹缝间左冲右突，其主导下的电力体制改革沉闷迟钝，一步三摇。而随着尤权的到位，业内希望这样的局面能有所改变，并最终推动中国电力改革的步伐，撼动强大的垄断集团。

　　“柴在任期间，他不但要面对这些复杂的关系和压力，还要坚持进行电力体制改革，确实非常不容易。”中国能源网CIO韩晓平认为，应该对柴松岳执掌的电监会做正面评价，更主要的是，在垄断集团的压力下，电监会没有成为附庸，相对保持了监管机构的独立性，初步搭建了中国电力监管的平台和组织机构。

　　“确实，在柴松岳执掌电监会期间，电监会并没有成为当初大家担心的‘花瓶’。”电监会的那位内部人士强调。

　　尽管如此，由于受到各方牵制挤压，柴松岳所希望建立的电力“大监管”目标远未实现，他从上任一开始就推行的“区域电力市场”遭到了利益集团强大的阻力，尤其是电力改革在局部甚至出现了“倒退”。

　　在此背景下，担任过5年国务院副秘书长要职的尤权接掌电监会，显然高层有着很高的期许。但在利益集团更加强大的今天，尤权能否顶住压力，加快电改步伐，恐怕难以很快看到答案。

　　弱势电监会

　　2002年11月21日，61岁的柴松岳从浙江省省长岗位上被调任为即将挂牌的国家电力监管委员会首任主席。

　　翌年3月25日，位于西长安街甲86号的国家电力监管委员会正式挂牌，柴松岳携手下三位副主席第一次出现在公众面前。作为中国首任电力监管机构的最高领导，柴当时高调宣布：“从现在开始，电力体制改革开放市场势在必行，加强对市场的监管必须跟上而且不失时机地跟上，防止电力市场开放以后不应有的混乱。”

　　作为中国第一个自然垄断行业的非政府管制机构，中国电监会在成立之初就被寄予了“推进电力体制改革和市场化建设”的厚望。但想来柴松岳也明白，面对长期以来形成的电力多头管理局面，电监会的成立只是一个开始，他今后面临的问题不但繁多而且棘手。4年多来，柴奔波于全国各地，游走于各大发电集团和电网公司这些垄断巨头之间，还要处理与国务院各个强势部委之间的关系——上下左右的每一个博弈对象，似乎手中的牌都更多更大。

　　2002年，原国家电力公司按“厂网分开”原则组建了五大发电集团、两大电网公司和四大电力辅业集团。“厂网分开”的目的是为了防止垄断，但事实证明，拆分后的每个集团的规模和左右政策的能力仍大得惊人。

　　中国电力联合会前秘书长、电力专家陈望祥告诉本刊，他当时就认为，这样的格局下，国家电网公司和南方电网公司控制着购电、输配及供电，成为具有垄断地位的单一购买主体。

　　针对这种局面，柴松岳把“区域电力市场”作为上任后力推的最主要政策之一。

　　2003年8月，电监会制定并颁发了《关于区域电力市场建设的指导意见》，选择东北率先进行试点。当时计划用三年左右的时间，初步形成华北、东北、华东、华中、西北、南方等6大区域电力市场。

　　为此，在电监会主导下，国内先后成立了东北电力调度交易中心和华东电力调度交易中心两个电力交易的试点。当时确定的体制框架下，国网公司管辖范围内设立东北、华北、华东、华中和西北五大区域电网；南方电网公司则在5省区域内将原省级电力公司改组为分公司或子公司。

　　按2002年的《电力体制改革方案》，区域电网公司主要负责区域电网发展，培育区域电力市场，进行电力调度。国网公司负责各区域电网之间电力交易和调度，参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程。

　　但在推进“区域电力市场”建设过程中，柴松岳明显感到了来自国家电网公司的巨大压力。

　　2003年9月1日，国家电网公司宣布，在公司总部、区域电网公司和省(自治区、直辖市)电力公司实施市场交易与电网调度职能分开，分别设立三级电力交易中心，各级电力交易中心主要负责所辖范围内的电力市场建设和市场交易工作。

　　此举随即遭到业内质疑，被认为是国网公司方面意图“弱化区域电网”。

　　据称柴曾让电力体制改革领导小组办公室书面致函国家电网公司，要求提供有关建设三级电力市场的书面报告，并对这些行为“做出解释”。但一直到其对外宣称三级电力市场成立，国网方面也未予答复。

　　陈望祥注意到，最近两年来，国家电网公司一直在试图固化和扩大自己的垄断地位，对电监会推行的区域电力市场持实质上的否定态度，并采取多种措施弱化区域电网，如上收各省电网主要资产，以及通过建设特高压线路，实现全国统一的同步大电网。

　　在国网公司强大的压力面前，区域电力市场建设进展并不顺利，而且一直是形式大于内容，输配分开推进缓慢，购电方处于实际上的垄断地位。面对电网公司这样的强势集团，电监会始终难以发力。

　　“大监管”迟迟难行

　　柴松岳在任期间，一直力图争取具有实质意义的监管职权，从政府宏观经济管理强势部门和众多的国有特大型或者大型电力企业的夹缝中挣脱出来。实际上，他希望中国走“大监管”的电力监管模式。

　　所谓“大监管”模式，即把市场准入、定价、维护竞争以及普遍服务等都一揽子收入监管体系。国家电监会的那位内部人士称，“大监管”的模式意味着要重新调整电监会与其他政府部门的职能划分和权限界定，尤其是与发改委之间的职能交叉重叠问题。

　　电监会的职能定位一直是困扰柴松岳一个大问题，直到他卸任的前几个月，他还在强调如何“不越位，不错位，不缺位”。

　　柴松岳认为，监管制度的关键在于对市场准入和价格的监管。而按照最初的“三定方案”，这两项最重要的监管职能并没有划归到电监会，仍保留在国家发改委。电监会只能“根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督检查有关电价”。

　　在电监会成立之初，长期关注垄断和监管问题的中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖就有预言，电监会为了生存，“将不得不依靠他人的施舍和权益的再分配”。而在业内看来，这样的职能设计使得电监会和“花瓶”没有什么区别。

　　事实上，从一开始柴松岳就积极争取改变电监会的“花瓶”形象。为力图对电价改革提出有分量和影响力的政策建议，从2003年10月开始，电监会积极与亚洲开发银行进行“电价的形成机制与监管”课题研究。2005年1月24日，在国家电监会和亚洲开发银行组织的“电价形成机制与电价监管”研讨会上，亚行提交的一个研究课题报告得出结论，主张“电价监管的职能应完整赋予国家电监会”。

　　2005年2月，历经无数次挫折和争取，电监会主导下的《电力监管条例》终于颁布，电监会开始走出政出无门、角色尴尬的处境，根据《电力监管条例》，电监会取得了“部分监管权”。为进一步实现“大监管”的目标，2005年7月13日，电监会将一份“明确发改委与电监会的有关职责分工”的通知送到国家发改委，该通知对国家发改委和电监会的职责做了细化分工，具体划分是，发改委负责电力建设项目的投资审批、核准，电监会负责颁发和管理电力业务许可证。

　　这一变化虽然被认为是电监会终于开始全面介入对电力行业的监管，但在电价管理方面，定价权仍在发改委手里。这种状况让担负着电力监管和主导电力改革任务的电监会在很多时候仍要面对职能定位模糊和角色尴尬的无奈。

　　2006年9月19—20日，电监会与国家财政部、世界银行共同召开了电力市场化改革与中国电力监管机构能力建设国际研讨会。会上一份由世界银行出资援助、历时两年完成的《中国电力监管机构能力建设最终报告》被公布，报告提出，当前中国电力监管的主要问题是缺乏一个统一的监管机构集中行使监管权力，而监管权力的分散和不明确等问题，也对民营投资者投资该领域构成了障碍。

　　由NERA咨询公司撰写的这份报告认为，国家发改委承担着制定能源或电力行业综合政策的职能，又负责具体投资项目的核准，后者占用其主要甚至全部精力，因此项目投资与电力成本、系统可靠性等与用户利益直接相关的事项，可由电力监管机构负责执行。

　　报告同时指出，电价监管本是电力监管机构的核心职能，这一职能由国家发改委承担，将直接导致电力工业宏观政策制定和行业规划能力严重弱化，令国家发改委与电监会职能交叉重叠，降低了监管效率。

　　而针对电力体制改革，该报告也认为，三年多来，电力体制改革工作小组似乎不太活跃。电力体制改革小组组长由国家发改委主任担任，改革工作小组办公室主任由电监会副主席担任，这种将组长单位与办公室主任单位分属不同部门的安排，可能使政策制定与执行效率不会很高。

　　很多专家也认为，电力体制改革小组办公室设在电监会，但电监会在电力体制改革中不具主导地位的局面应该有所改变。

　　这份在电监会推动下的报告态度明确地建议，应清晰界定电监会的角色和权力，赋予电监会完整的监管职能，逐步调整价格制定机制，使实施主体逐步从国家发改委过渡到电监会。

　　但直到柴松岳卸任的那一刻，他仍没有看到他所推动的“大监管”模式的影子，支离破碎的监管职能和模糊的监管定位，是他的继任者需要面对的最大难题之一。

　　分析者认为，在复杂的部门职权分配和传统的行政管理路径下，任何权限的让度或者再分配都不是平静和顺利的。更深层次的担忧也认为，如果只是简单的职权的让度和权力的争夺而不能真正实现科学监管，也是没有意义的。

　　继任者的挑战

　　随着柴松岳黯然卸任，尤权走上前台，中国的电力改革将因此进入一个破冰的新阶段吗？

　　这位中国人民大学国民经济管理系的硕士研究生从2001年1月始任国务院副秘书长，并在2003年担任国家电力电信民航体制改革领导小组副组长，组长由国务院副总理黄菊担任。

　　韩晓平认为，在与中央高层和国务院各部委的沟通能力上，显然尤权相比地方大员出身的柴松岳有更大优势，而国务院选择由尤权出任电监会主席一职，可能也正是希望其在柴松岳的基础上推动电力改革走出困境。

　　虽然在《电力法》修改久拖未决和“5号文件”执行不力的情况下，中国电力改革进展缓慢，但显然高层并未改变既定的改革方向。2006年11月初，《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》在国务院常务会议上获得原则通过。该“意见”明确，2006—2010年的“十一五”期间，电力体制改革将坚持“五号文件”确定的市场化改革方向，加紧处理“厂网分开”的遗留问题，推进电网企业主辅分离改革，加快区域电力市场的建设，健全电力市场监管体制。

　　但尤权带领电监会到底能够走多远，一些业内专家仍然不敢乐观。“柴松岳当时所面临的问题和阻力，尤权今天仍然要面对。”韩晓平说，“尤其是，今天尤权所要面对的利益集团比柴时代还要强大。”

　　一位业内知名的输电安全专家也认为，不论是国家电网公司，还是五大发电集团，经过近几年的“跑马圈地”，规模迅速膨胀，影响

中国经济和左右政策的能力有时候大得“让人吃惊”。而在中国电力改革中具有历史意义的“厂网分离”，近几年也出现“回潮”现象，电网公司已通过各种渠道重新参与投资电厂。这在业内看来，很容易形成新的垄断，无异于“复辟”。

　　在建设国家特高压电网过程中，国家电网公司再次表现出极其强硬的手段。虽然电监会专家杨名舟连续上书国务院，就特高压电网提出多项质疑，也引起了陈望祥等多位老电力专家对国家电网公司的批评，但这些声音并没有阻止国家电网公司的步伐。

　　特高压是指1000千伏交流或±800千伏直流的输电技术。国家电网公司在2004年提出通过特高压输电技术，投资4060亿元，用15年时间将东北、华北、西北、华中、华东电网联成一片。此后，国家电网公司开始力推以特高压电网为核心的国家电网。而以杨名舟为代表的反对者认为，建特高压电网违背了国务院“5号文件”精神，从技术上形成壁垒，搞垮了近30年改革形成的区域电网的体制格局和基础，会进一步巩固和强化电网垄断。

　　采访中更令一些人士担忧的是，如果互通互联的特高压国家电网一旦成为事实，那么已经起步的电力体制改革极有可能彻底改变方向，甚至电监会都可能成为简单的安全监管机构。

　　而与当初分拆重组时相比，五大发电集团也已今非昔比。根据中国电力企业联合会的统计数据，2005年年末，华能集团、大唐集团、国电集团、华电集团和中国电力投资集团公司的可控装机容量分别达到4321.42万千瓦、4165.55万千瓦、3505.65万千瓦、3084.30万千瓦和2862.46万千瓦。

　　在这些具有更深背景的大型电力集团面前，电监会的权力和管理能力都显得那么势单力薄。且不说进一步推动电力改革，单单保持电监会的独立性不被垄断利益集团所俘获，都并非容易的事情。