财政部不断创新教育资金管理模式综述

　　上万亿教育经费的新花法

　　刘雅琼

　　全国财政预算内教育经费支出近年来增势迅猛，仅2003-2005年累计支出就高达12147.37亿元。钱多好办事，这似乎是常理，可对于为政府谋划收支的财政部门来说，怎么把钱花出更大的效益，真正把事情办好更是他们追求的目标。财政部近几年在如何用好、管好教育经费方面做出了许多创新，其用意便在于此。

　　堵住“危房改造”越拆越多的黑洞

　　危房，一直是一部分农村中小学存留的隐患。随着国家财力的增长，下决心解决这些危房成为财政部等部门的当务之急。

　　2001年，国家开始实施农村中小学危房改造工程，中央财政每年都投入大量的专项资金。但是，几年下来，一个奇怪的现象出现了：“危房”越修越多，危房改造似乎成了一个永远也填不满的“黑洞”。什么原因？

　　问题就出在资金投入方式上。财政部教科文司有关负责人解释说，中央财政的补助资金一直是通过专项投入的方式划拨给地方，也就是说，有了危房才能申请到危房改造资金，于是，很多地方便尝到了“危房越多，得到的财政补贴也越多”的甜头，就把危房作为要钱的“资本”，反而使农村中小学危房越拆越多。这位负责人解释，由于一些地方财政比较困难，想通过这种方式为地方多争取一些经费，这可以理解，但其结果是鼓励了一些地方的作假行为，影响了危房改造资金的真正使用效果，同时更造成了“鞭打快牛”、老实人吃亏的后果。

　　为改变这种状况，中央财政在支持方式上进行创新，改变过去传统的资金分配方式，对于中、西部地区，中央采取长期稳定的投入方式来替代传统的专项经费。取消过去一次性投入、按危房面积核定专项资金的使用和管理办法，转变为按照学生人数、校舍折旧率作为计算标准，每年下拨一定数量的补贴资金，建立起长效、稳定的投入机制。同时放宽对地方用钱的限制，不再具体到项目，而是由地方政府自行安排危房改造的进程，只是在事后追踪花钱的效益，监督规范管理。教育处的有关负责人表示，转变资金投入方式以后，地方普遍反应较好。建立了稳定的投入机制后，就使得地方政府能够做到心中有数，可以按照轻重缓急的原则，有步骤地开展危房改造工作，这样也有利于加快危房改造的进程，提高财政资金的使用效益。

　　而对东部地区，中央财政则采用“以奖代补”、“奖补结合”的资金分配与管理方式，先由地方自己出资进行改造，再由中央根据当地的学生数、危房数及基础情况定出标准，凡是经过努力达到标准的就给予奖励，而且效果越突出的省份给予的奖励资金就越多。对工作努力、效果突出的省份给予奖励。中央财政作为引导和扶持作用，围绕工作的重点领域进行考核，这样变“补助后进”为“奖励先进”的做法极大地调动了地方各级财政部门的积极性，有效地促进了各项教育工作的发展。有关人士表示，按照过去的办法，危房可能永远都拆不完，而现在各地的积极性都被调动起来了，据2006年底的统计数字显示，大部分省份都加快了危房改造的进程，创新后的实施效果十分明显。

　　根据花钱的效果拨款

　　民间有一种说法，“钱多不怕扎手”。具体到用钱部门来说，意思更明白，财政的钱不要白不要。但是，自从引入“绩效考评”的办法后，有些单位拿到财政的钱后，却感到有点“扎”手了。

　　所谓绩效考评，通俗地说，就是对财政资金使用的效果进行考核。这项源于西方发达国家的财政资金管理办法，于四年前被引入财政部时，就是从教育经费项目作为试点开始的。2003年7月，财政部教科文司选择了中央与地方共建高校实验室建设、云南边境地区改善办学条件两个项目进行绩效考评试点工作，第一次在财政资金的管理使用上引入了绩效考评的概念，将考评结果作为安排年度项目经费预算的重要参考，极大地提高了资金的使用效率和社会效益。并以此为基础，探索建立了绩效考评结果与预算挂钩的机制。

　　财政部教科文司教育处有关人士认为，实行绩效考评制度可以让地方政府更加准确地把握中央政策的意图，也促使地方政府立足全局开展工作规划。绩效考评的程序要求项目在立项时先要经过地方专家的讨论，在申报时还要经过中央专家的考核，只有符合政策的项目才会被保留下来，这就保障了资金在投向上更加明确，预算也比之前更加细致。过去中央对于地方项目的支持总是重投入、轻管理、轻问效，资金拨下去之后对于地方是怎么花的，效果怎么样，很少做追踪问效，于是就出现了资金使用低效甚至无效的结果。实施绩效考评之后，地方的责任大了，压力也来了，只有认真花钱才能拿到下一笔中央经费。同时，通过建章立制的方式引入了中介和专家参与政府项目，借助他们的专业知识，也使得花钱更科学、更客观合理了。

　　绩效考评制度启用之后，对项目的前期立项、中期实施和后期效果阶段都进行标准评估，在任何一个环节没有通过考评的项目，都很难再获得财政资金的继续扶持。这样一来，对于一些可行性和操作性不强，或实施效果不好的项目，就可以从制度上及时予以终止，避免了财政资金的浪费。

　　各就其位各负其责

　　管钱是一门大学问，这在农村义务教育经费保障机制改革方面得到了进一步的印证。

　　过去中央财政支持教育事业的支出方式大部分都以项目经费为主，中央财政资金直接拨付到项目，也直接对项目负责。但是，由于全部项目都集中在中央，对于每个项目的了解并不详细，就造成资金的拨付与实际情况的吻合度较低，财政资金的效益在这种方式下很难最大限度的被发挥出来。有时候一些项目的重复交叉、权责不明也导致了财政资金的浪费。另外，由于中国区域差异大，地方财政的实力差距也十分悬殊。过去“一刀切”式的地方财政按比例配套中央资金的做法也使得各地苦乐不均，财政资金不能及时到位，直接影响了项目的进展。

　　2006年春季学期开始执行的农村义务教育经费保障机制改革，在财政支出方式上最显著的变化就是中央和地方按比例共同分担，而且将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起中央和地方分项目、按比例分担的新型农村义务教育经费保障机制。

　　财政部教科文司有关负责人表示，这次改革，第一次以“分项目、按比例”的方式，把中央与地方在农村义务教育经费方面的责任明确规定下来，确立了经费省级统筹、管理以县为主的模式。这也是各级政府在社会事业发展经费责任划分方面的一次创新。

　　2005年初，金人庆部长亲自批示:“对农村义务教育问题要作为今年教科文司的重点工作来抓，加强调查研究，把问题真正弄清楚，从机制体制上提出解决的办法，争取花几年的时间把这个问题基本解决好。”之后由时任部长助理的张少春(现为财政部副部长、党组成员)亲自牵头，成立了课题组，前后赴全国15个省(区)36个县进行调研，在全面了解情况的基础上，最终确立西部地区按2∶8的比例与中央分别承担，中部是4∶6，东部地区根据财力状况分省确定。在免费提供教科书的资金上，中、西部地区由中央财政全额承担，东部地区由地方自行承担。在补助寄宿生生活费资金方面，由地方承担，包括补助对象、补助标准及方式都由地方政府视财力状况而自行确立。这样的分担比例，是中央逐省测算后确定的，充分考虑了地方财政的承受能力。

　　现在，农村义务教育经费保障机制已经实施一年了，事实证明这种按比例分担的方式十分有助于财政资金及时足额到位，保证了各项政策的落实，也避免了过去项目交叉、资金浪费的现象。

　　不能让公共资源部门化

　　2006年财政部决定在全国范围内建设100所具有示范效果的高等职业学校，同时在上述学校中建立100个职业教育实训基地。中央财政的意图非常明确：此举就是要加大对曾经被弱化的高等职业教育的扶持力度。

　　但是，问题接着也来了。建立100个实训基地，这么大的投入，这些公共资源如何从封闭的校园走出去，变成全社会共享的基地呢？

　　过去这方面的教训很多。曾经有不少政府部门和事业单位，由国家财政拨款购置的一些先进设备，最后往往变成部门内部享受的“私有”财产，其结果是：一方面设备闲置，使用率低；另一方面，社会上其他单位却不能享用。以至于发展到不少单位继续重复购买同样的设备，造成巨大的浪费；还有的单位将设备向社会出租以此作为本部门创收的手段，获取部门利益，等等。

　　为了更好地发挥财政资金的使用效益，2006年，中央决定在全国建设100所职业教育实训基地时，为避免出现公共资源的垄断现象，就创造了一个新词叫：共享平台。所谓的共享平台，顾名思义，就是要使原有的设备发挥更大的辐射作用，不仅服务于本校学生的实际操作，还要在闲置课时安排外校学生的实习，甚至对社会开放，对社会人员进行技能培训。

　　记者了解，这些基地是在原有的一些实训设备的基础上进行改进，以使实训基地的设备更加齐全，这样建设一个实训基地，就相当于用少量的财政资金作引子，把过去几十年投入的大量的财政资金的效益又重新发挥了出来，可谓一举多得。

　　纵观这几年教育经费的拨付总体情况，记者发现三个显著特点：一是全国各级财政部门明显加大了对教育的投入力度；二是更侧重于

　　因为创新，教育资金才更规范；因为创新，教育资金才更安全；因为创新，教育资金才更有效。而规范、安全、有效正是财政部部长金人庆以及本届财政部党组对管好财政资金提出的具体要求。