时评：提高预算编制科学性寄望“五指抱拳”(07-2-7)

　　2000年至2005年的财政预算草案中，全国财政收入预算增长率分别为8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%和11%；但是，这几年的财政收入实际增长率分别为17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%。数据显示，财政收入增幅远远低于实际财政收入的增幅，甚至相差一倍左右，去年超收超过3000亿元。（2月6日《第一财经日报》）。

　　目前，我国的财政预算编制模式，己从基数加增长，转型到零基预算。零基预算编制模式，通俗地讲就是办什么事，给什么钱，办多少事，给多少钱，每个财年不留积余。所以，财政收入超收3000亿元，表面上看是件好事，但也存在隐患。最明显的是地方和国有企业年底突击花钱。中国对外经贸大学金融学院丁建臣教授坦言，收入多时突击花钱是皆大欢喜，但如果作了支出计划却没钱支出，那会引起社会矛盾，才是真正的麻烦。

　　防止出现收不抵支大量赤字，或者大量超收乱花钱两个极端，必须从源头开始控制，保证预算编制的科学、严谨和准确。提高预算编制的内生动力，不是自发而来，外部监督力量的推动不可缺少。我国的预算编制、管理、审批、执行、监督职能“链条”，分别由不同的政府部门和权力机构坐守阵地，“流水作业”。发改委、财政部门负责计划和财政预算草案的编制，人大财经委或财政编制委员会负草案的审批，然后交发改委、财政部门负责编制的执行，

审计部门负责对预算执行情况进行监督，并向人大常委会报告结果。

　　这几个部门都与预算编制的科学合理，有一定的影响关系，其中，发改委、财政部门和人大责任相对最大。所以，现今的舆论交锋都针对这两块。笔者注意到，一些舆论认为政府的计划和预算报告为“天书”，看不懂，弄不清，难以履行监督职责。所以，建议接轨国外的经验，若预算是“天书密码”，国会不给批准，而且执行者也断然拒绝。同时，向社会公开，举行听证会，让公众参与讨论，集思广益，进行监督。但这种机制不符合我国国情政体，难以行得通。

　　于是，又有人眼睛向内，结合实际，提出加强人大的审批环节，给人大代表补补经济课的建议，期望那些对经济领域不甚了解的代表，至少能看懂这份专业性强的报告，能明白报告中说的是什么，从而为其纠偏指路，为其建言献策，投好神圣一票，使政府的经济预算更有利于国计民生。但是，对于深奥难懂的计划和预算草案报告，仅靠政府的短期培训和代表们的坚持自学是远远不够的。即便通过短期培训，代表们也会对计划和预算草案报告一知半解，不能读通读透。有的代表坦言，当了多年的代表才入了“一点门”，至于才当的就遑谈了。

　　当然，位于预算下游的审计监督，也可以发现预算有无偏差和疏漏，进而向人大汇报，督促纠正、整改和完善，提高预算的编制水平。笔者注意到，从2001年开始，

审计署以提高预算部门的预算编制、执行以及决算编制的完整性、科学性，规范部门预算管理为目标，开始了对国务院和中央各部门的决算审签探索，在提高全国人大常委会对中央决算的审查监督能力，以及中央部门财政收支管理水平等方面，功不可没。审计署还就预算过于笼统，完整性、准确性欠缺，连续多年都在呼吁细化预算编制，强化预算约束。终于在去年，获得全国人大、国务院的重视，为人大代表们提供了一份厚达75页的预算审查参阅材料。有人看到了审计的这些作用，建议干脆委托审计审查预算编制，帮助人大财经委把关。但是，这样做，一方面超越了审计的法定监督职责范围，另一方面，容易丧失超脱性，导致先入为主，遮蔽监督视野。

　　当下，保障预算编制的科学性，各个关键控制环节，千秋各异，利弊交织。只靠预算编制部门一家“单打独斗”，显然不现实。应该看到，现在缺少的并不是力量和资源，而是有效配置、利用所产生的1＋1＞2效果。所以，比较切实可行的办法，是立足现有体制，整合与预算编制管理、执行、审批、监督有关的职能部门，如建立预算管理联席会议制度，形成“五指并拢，握紧拳头”之势。关键是通过综合治理的制度安排，促使预算编制部门不断提高能力和水平。应该说，各级人大在这方面还有很大的潜力可挖，还有很精彩的文章可作。（李德志）

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