银行业金融机构市场退出现状和存在的问题

　　-　阎维杰

　　我国金融机构市场退出的历程和现状

　　我国银行业金融机构市场退出是与我国经济体制改革的进程紧密相连的。改革开放初期，在把党的工作中心转到经济建设方面来的时候，加快经济发展是人心所向，而资金供应是制约经济发展的瓶颈，各级政府都在寻找资金，于是成立金融机构筹集资金成了必然的选择。各地区、各部门要求设立金融机构的呼声很高，监管部门压力很大，在各级政府直接干预和金融要为经济发展服务的双重压力下，银行业金融机构的种类和数量迅速增加。而当时金融监管刚刚起步，监管法规不健全，监管权力不到位，监管目标与监管手段不匹配，只批准入、忽视监管的现象较为严重。结果是，一方面出现了名目繁多的金融机构，另一方面监管跟不上，为以后出现风险埋下伏笔。

　　接下来就出现投资过热、通货膨胀、经济增长过快、市场秩序混乱等情况，国家几番

宏观调控，采取了适度从紧的货币政策，抑制通货膨胀，整顿经济秩序，规范

证券市场，才逐步使宏观经济向好，市场秩序稳定，经济泡沫减少。然而这时，经济增长过热带来的后果已经不可避免，随着过度投资被抑制、经济泡沫被挤出、金融监管力度加大，银行业金融机构不良资产大量出现，多年积累的金融风险开始暴露，一些违法经营、严重资不抵债的银行业金融机构集中出现，金融机构的市场退出就成了无法回避的现实。这是经济转轨的产物，是转轨过程中形成的历史包袱。

　　上世纪90年代中后期，中国人民银行已开始对存在严重经营风险的金融机构实施整顿。1995年接管了中银信托投资公司，并于1996年决定由广东发展银行将其收购。 1996年关闭了中国农村发展信托投资公司，并动用几十亿元再贷款，全额偿付了所有债务。至此，国家已为退出市场的金融机构支付了大量资金。

　　时至1998年，中国人民银行关闭了中国新技术创业投资公司，要求“以市场的方式”退出。这里所说的“以市场的方式”退出，就是要按“谁投资，谁受益，谁承担风险”的市场原则，由投资者自己承担经营失败的损失，而不是由国家替金融机构承担损失。这样，市场退出被正式提出。随后，为整顿规范银行业金融机构，防范和化解金融风险，一些城市信用社、信托投资公司、租赁公司和个别商业银行先后被停业整顿或撤销关闭。从此，我国银行业金融机构市场退出工作集中展开。

　　按照《商业银行法》第七十一条规定：“商业银行不能支付到期债务，经中国人民银行同意，由人民法院依法宣告其破产。”但当时正值亚洲金融危机时期，考虑到金融稳定、国内外影响，既不允许金融机构集中破产，又不能让那些违法经营、严重资不抵债的金融机构继续经营，只能对他们采取改制、停业整顿或撤销关闭的措施。于是，从1998年底起，开始在全国范围对城市信用社进行整顿规范，对农村信用社进行了多轮改革，对信托投资公司进行清理整顿，等等。随后，处置了多家城市信用社、组建了若干城市商业银行；组建了农村商业银行、农村合作银行和以县市为单位的统一法人信用社；改制、停业整顿、关闭撤销多家信托投资公司。经过对这些风险金融机构的处置，我国银行业金融风险显著减小。

　　目前，停业整顿或撤销关闭的银行业金融机构已按国务院要求交由地方负责，停业整顿或撤销关闭的工作也正在地方主导下稳步推进，主要情况是：这些机构的合法储蓄存款本息已基本兑付完毕,明确了对公债务的偿付政策,但资产清收进度缓慢、清收变现比率低的情况日趋严重，机构债务难以偿付，最终退出市场困难。

　　我国金融机构市场退出存在的主要问题

　　银行业金融机构集中市场退出的历史已有8年，“退出难”是这几年市场退出工作总的体验。难的核心是被停业整顿或撤销关闭的机构都是负债累累，留下来的巨大债务窟窿却不能不还。由谁出钱来弥补这些窟窿，成为困扰清算的最大问题。财政不应出钱，央行再贷款贷出去就回不来。如何解决巨额债务偿还的问题,就成了银行业金融机构市场退出的关键。

　　在从计划经济向市场经济转轨过程中，国家确曾出资保证过存款的全额兑付。 2001年，国务院颁布《金融机构撤销条例》，从制度上改变了国家承担金融机构损失的做法，《撤销条例》第二十四条规定：“被撤销的金融机构的清算财产支付个人储蓄存款的本金和合法利息后的剩余财产，应当清偿法人和其他组织的债务。”但是，当剩余财产不足以偿还债务时怎么办?条例没有说明,按照《商业银行法》就应该转入破产程序，但政策又不允许破产，只好采取协商打折的方式偿还债务，这样，金融机构市场退出难的问题立刻出现。那些被停业整顿或撤销关闭的金融机构久久不能完全退出市场的主要原因，都是集中在偿债资金上：一是清偿比率过低，难以取得债权人的认同，在政府既不出钱也不具有豁免权力的情况下，协商难以成功；二是征地补偿款、社保基金等敏感性债务难以打折偿还，它影响到社会弱势群体的利益，处理不当，将会影响地方社会秩序的稳定；三是资产清收变现困难，能收回的有效资产越来越少，偿债没有资金来源；四是地方政府对出资解决持等待观望态度，对市场退出的后续工作缺乏整体考虑。因此，银行业金融机构市场退出的关键是解决债务问题。

　　造成我国金融机构市场退出目前状况的原因主要有四个方面：首先是缺少市场退出的法律制度。我国是由计划经济向市场经济转轨的国家，金融机构按市场原则退出竞争的法律制度建设才刚刚开始。目前，我国金融机构破产的法律依据主要有《公司法》、《企业破产法》、《民事诉讼法》、《银行业监督管理法》和《商业银行法》。由于尚未建立统一的银行业金融机构破产的法律制度，我国金融机构破产分别适用不同的法律规定，如国有商业银行适用于原《企业破产法》，其他金融机构一般适用《民事诉讼法》中企业法人破产还债程序。《企业破产法》、《民事诉讼法》中关于破产的章节也只体现破产企业的共性，而无法体现金融机构的特性。在政策不允许金融机构集中破产的情况下，所采取的停业整顿及撤销关闭的措施由于没有制度安排，清算中遇到的许多问题自然无法解决，如清算主体与人民法院的关系、如何保护债权人、内外债权人地位平等等，最核心的还是在遇到不能全额兑付债务的时候没有解决债务纠纷的途径。

　　其次，政府清算不适合解决资不抵债问题。市场退出工作都以地方政府为主导，由地方政府组织清算，这不符合市场经济的运行规则。按现行法律制度，市场退出的程序是：企业被停业整顿或撤销关闭后应当进行清算，法律没有对由谁进行清算进行限制，如果资能抵债、能够全额偿付债权人的债权，由谁清算都可以，只要全额偿还债务就可结束清算；如果资不抵债，就会出现债务纠纷，所以应该交法院进行破产清算。法律赋予法院有对债务人无力偿还的债务予以豁免的权利。政府是不应参与破产清算的，因为一方面政府作为行使公共权利的行政机关，依靠的是行政权力，容易产生行政干预，同时也难保证处理民事关系的公正；另一方面政府执行的是公共权利，不应承担企业个体经营亏损的责任，用纳税人的钱去代企业偿还债务。这样，既不能豁免，又不能出钱，政府处在矛盾之中。采用协商方式在巨额债务面前也很难成功，这就是地方政府不能很快完成市场退出的原因。

　　第三，我国缺少诚信的社会背景，缺少市场经济应有的法律环境。我国还没有完备的法律制度维护市场信用体系，法律对市场主体的诚信约束不够，不能使遵守市场纪律的收益大于违反市场纪律的成本，这是造成银行不良资产大量存在的社会根源。简单地说，只有使经济主体的欺诈行为向诚信行为逐步演进，达到经济学上的“拐点”以后，银行业金融机构的风险状况才能从根本上得到缓解。

　　第四，我国还没有建立存款保险制度，当金融机构市场退出时，对广大的小额存款者缺少最基本的保护，而小额存款人正是生活较贫困、收入来源较少的社会弱势群体，应是被关心和保护的对象。由于银行业金融机构的市场退出而使小额存款人的储蓄缩水，肯定引发矛盾冲突。

　　此外，面对大量金融机构负债累累的状况，监管部门缺乏监管的自主性是监管有效性不足的根本原因。1984年，人民银行开始行使中央银行的职能，但地方政府还能制约各级人民银行行长的任命，还能直接通过行政手段介入银行系统，获得金融资源。直到1995年，我国颁布《中国人民银行法》，中央银行的监管权力才从法律上真正确立。2003年，银监会成立，《银行业监督管理法》规定：“银行业监督管理机构及其从事监督管理工作的人员依法履行监督管理职责，受法律保护。地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。”同时还规定：“银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。”但是监管部门还做不到这一步，监管部门不能自主决定某个全国性金融机构法人的进出，不能自主决定对某个金融机构采取救助、托管、撤销或破产的措施，还不能自主做出触动其核心利益和核心人物的处罚。这样，金融机构出现的问题只能拖下来，等到不得不处理时，债务窟窿已很大，处置起来已十分困难。应该说，没有自主性就难以监管到位，解决了这批金融机构的市场退出，还会产生出下一批负债累累的金融机构。

　　建立银行业金融机构市场退出的机制

　　为什么要建立市场退出机制，最本质的问题是：市场主体在退出市场的过程中会伤及他人的利益，利益冲突会使社会变得不安定。建立市场退出机制就是要尽可能避免或减少对他人利益的损害，避免或减少社会矛盾。

　　我们知道，市场是一个由买卖连接起来的链条，每一个市场主体都有供货方和销货方，他们之间就可能产生债权债务关系。当这个市场主体倒闭时，债权债务的矛盾就会爆发。如果是债权，问题好解决，可以通过法院主持清收，因为只有法院才具有主持清收的资格和力度；如果是债务，问题就来了，债务应该偿还，但企业是因不能偿还到期债务才破产，怎样解决债务偿还问题？如果由经济主体之间自行解决，就可能出现暴力、以人抵债等等不文明的现象，这是历史上曾经出现过的事实。现代社会只能由法院来解决，因为，法院是公正的象征，同时，法律赋予了法院豁免权，当债务人不能偿还到期债务时，由法院主持破产清算，用其所有财产偿还债务后仍未全部偿还的部分，由法院予以豁免，豁免后债权虽然存在，但请求权消失，法院不再保护。

　　就银行业而言，银行具有一定公共性，担负着一定的社会公共职能，保管着大量的社会财富，负有社会资金收付、划转的结算功能，它的债权债务关系众多、数额巨大。如果银行倒闭，不能全部偿还的债务仅靠法院的豁免是不行的，因为银行倒闭将使存款人的劳动所得大幅缩水、生活保障大幅削弱，这对众多小额存款人来说，无论是从生存角度还是从心理角度都是难以接受的现实。政策不能做一方面解除一个倒闭银行的债务困境，另一方面又制造出众多小额存款人的生活困境的事情，所以还需要建立存款保险，在银行倒闭时保护小额存款人的利益。

　　应该说，解决银行业金融机构市场退出是一个系统工程，要多项制度同时建立、同时实施，各项制度相互配合，发挥制度建设的整体作用，才能收到预期的效果。比如，我国颁布了新的《企业破产法》，但银行监管的目标之一是尽可能避免银行破产，因为新的《企业破产法》仍不能解决银行市场退出的根本问题；银行破产需要有存款保险制度的保护，但存款保险制度发挥作用的前提是有效的银行监管，如果不能实施有效的银行监管，不但会使商业银行冒更大的风险去经营，制造出更多的银行破产案例，还会把存款保险基金掏空，由此，存款保险也是不保险的；要做到有效的银行监管，又需要有早期的预警机制，早动手、早处置，使问题解决在初始阶段，但早期处置的前提是监管必须具有自主性，没有自主性、不能独立采取监管措施，早期预警也难以发挥有效作用；等等。这些情况说明，不能指望建立某项单一措施就能完全解决银行业金融机构市场退出问题。

　　市场退出制度建设应该有一个总体思路和总体的设计方案，归纳起来，一方面要想方设法不使银行倒闭，这就需要加强监管，另一方面万一银行倒闭，在通过破产程序时还要有存款保险对小额存款人的保护，减少社会震动。其他还需要社会建立良好的法律环境，这是减少银行不良资产产生、减少银行市场退出几率的外部条件。

　　总的来说，银行业金融机构市场退出总体思路和总体设计方案应包括早期预警、处置法律规范、救助资源的使用、归还及核销、存款保险、征信系统等，而这些方案应围绕如何减少债务的产生和如何解决债务纠纷来设计。

　　前文已经说过，金融机构市场退出的关键是解决债务问题，债务的解决靠的是实实在在的资金，资本金就是实实在在的资金，并且是对经营决策负有责任的股东的资金，也是投资者承担有限责任的底线。因此，我们可以借用资本充足率指标作为预警标准，用资本充足率的状况作为衡量金融机构市场退出的硬性条件。例如，当有形股本占全部资产的比率小于4%时，必须要求股东注资；小于3%时，必须要求重组；小于2%时，必须予以撤销，用其剩下的自有资金来偿付债务。这样，金融机构经营损失的责任就自然由股东承担，不需无限动用政府公共资金，摆脱当前金融机构市场退出的债务由政府买单的困境，这既符合市场经济原则，也使政府减少了直接的行政介入。-

　　作者单位：中国银监会研究局

　　(责任编辑 胡同捷)