发改委报告建议全国划分四大主体功能区

　　本报记者 陈默

　　一幅被赋予了缓解资源环境矛盾、打破行政区划分割、促进区域分工和优势互补使命的区域经济新地图已显雏形。

　　日前，发改委宏观经济研究院(下称“宏观院”)的课题组完成了报告《我国主体功能区划分及其分类政策研究》，提出国家层面5个优化开发区域、11个重点开发区域、24个限制开发区域的建议方案。

　　该课题由宏观院国土开发与地区经济研究所区域经济室主任高国力牵头，课题经过验收后，相关成果和政策建议将上报有关部门作为决策参考。

　　明年底完成主体功能区规划草案

　　“十一五”规划中提出，按照资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力三个因素来划分四类主体功能区(优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发)，实施不同的发展战略、思路和模式。这是有别于传统的东、中、西、东北四大板块，或者以往的七大区划分的中国区域经济新地图。

　　去年10月，国务院办公厅《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》明确指出，要在2007年9月底前提出方案和政策框架，该年年底之前编制完成《全国主体功能区规划(草案)》，报国务院审议。国务院还专门成立了由发改委主任马凯任组长，财政部、国土资源部、建设部、环保总局等14部委办局组成的编制工作领导小组。

　　主体功能区划规划的具体工作由发改委规划司牵头负责。发改委曾到数个省份调研，并在东、中、西和东北等区域选取了8个试点(江苏、浙江、湖北、河南、云南、重庆、新疆和辽宁)。

　　但是，正如四大主体功能区划分的构想自提出之始就引发争议一样，要对相关问题达成共识并不容易。各地竞争进入“重点开发区域名单”，而担心被列入“限制或禁止开发区域”。因此，优化开发和重点开发区域划到哪里、划多大，都成为焦点问题。而针对划分标准、划分层次，以及划分的基本单元等具体思路，也存在诸多分歧。

　　国家和省两级主体功能区划体系

　　课题组按照国土部分覆盖、自上而下、基本依托行政区、科学性和可行性并重、动态调整等基本原则，提出了基本思路——构建国家和省两级主体功能区划体系，两级均以县为划分基本单元；国家和省政府分别提出划分标准和确定政策重点。

　　对于基本依托行政区的原则，高国力解释说，主要是划分主体、政策实施和监管主体仍然离不开现有的行政区，但是划分对象或者基本单元可以打破现有行政区，在局部区域，特别是限制开发和禁止开发区域的划分，可以适度构建跨行政区的主体功能区。

　　至于划分的基本单元，此前国家发改委提出的方案是——国家层面划到地市级，省划到县级。而课题组认为，国家和省两级都划到县级单位(目前全国有2862个)是现实可行的选择。因为县级单位长期以来相对稳定，数量、国土面积、经济实力和管理手段都比较适中。另外，目前正在推进的省直管县、乡财县管等体制改革也提高了县作为基本单元的可行性。

　　而在划分标准上，课题组建议，中央和省级政府分别制定两级主体功能区划分标准。中央层面，“不管是东部沿海发达地区，还是中西部欠发达地区，均应依照国家统一标准，不能随便制定倾斜性或者照顾性标准。”

　　政府和市场相结合的分类政策

　　四类主体功能区划分之后，最关键的是分类政策的设计。

　　课题组建议，中央政府层面由综合经济管理部门(发改委)确定分类政策总的方向和要求，国务院各相关部门制定具体的政策实施细则和条例，还应适时成立负责主体功能区划的组织、管理、协调和评估的专门机构。

　　成立类似机构的呼声早已有之。目前我国已有西部办、东北办等机构，成立中部办也在进展当中。新近中科院中国现代化战略研究课题组发布的《中国现代化报告2007》则建议设立类似美国地区开发署这样的机构。不过发改委系统人士说，虽然这是国际上较为普遍的做法，但目前在我国还不现实。

　　课题组建议，在省一级也要制定和实施本省层面的主体功能区分类政策。对于中西部经济欠发达省，因主体功能区划而产生的省内财政转移支付，中央应给予全部或部分财政支持，而东部沿海发达省份则主要依靠当地政府自行安排。

　　高国力解释说，分类政策设计的基本思路是，政府和市场两只手相结合。主要的政府手段包括产业、投资、财税和土地、环保、人口管理和政绩考核等政策。对优化和重点开发区域，“告诉你不能开发什么，其他的主要发挥市场机制的作用”；对限制和禁止开发地区，政府“除了确定不能开发，还要引导和扶持去做能开发的”。

　　优化开发地区主要是经济和人口高度密集、环境资源承载能力开始减弱的地区，主要方向是产业结构优化升级和转变经济增长方式。在政策导向上，首先是制定产业优化和转移导向目录，在资源消耗、环境影响等方面实行更加严格的产业效能标准，设定高于全国平均标准的产业用地门槛，并先行实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少“挂钩”的政策。

　　重点开发地区主要是经济发展潜力大、基础设施和创业环境有待改善的地区，未来经济规模将进一步壮大，而且是产业和人口转移的重要载体。政策导向上主要加大基础设施建设的投资支持，有针对性地适当扩大建设用地供给，支持重大产业项目及配套能力建设等。

　　限制开发区域主要是森林、草原、荒漠化和水土流失地区和重要的水源补给区、蓄滞洪地区、自然灾害频发地区和水资源严重匮乏地区。政策上包括建立生态补偿机制(公共支付的生态效益补偿基金、制定受益者补偿制度和建立有利于限制开发区域生态保护的税费制度)和加大财政转移支付支持、引导生态移民、扶持和培育特色优势产业等。

　　禁止开发区域的范围目前比较明确，当下要明确中央和地方政府的管护职责分工、实施核心保护区内人口搬迁、对区内居民给予补贴补助等。

　　目前在生态补偿和资源供给、开发和消费链条上的利益平衡机制，主要靠中央财政转移支付的纵向补偿，补偿标准比较低，而且政策带有较强的部门色彩，缺乏利益相关者的充分参与，也缺乏科学合理的绩效评估和监督制约机制。而横向补偿——受益者向利益受损方的补偿机制还没有建立。

　　高国力说，今后的政策导向，在限制或禁止这些区域开发的同时，应给予足够的补偿和扶持。而主体功能区划工作的主要目的能否实现，关键要看利益共享和补偿机制能否建立。

　　·课题报告建议的区域划分方案·

    优化开发区域：长三角地区、珠三角地区、京津冀地区、胶济沿线地区、

福建沿海地区

　　重点开发区域：成渝地区、长江中游城市群地区、沈大线沿线地区、哈长地区、中原城市群地区、长株潭地区、昆明周边地区、山西中部地区、呼包地区、关中地区、乌鲁木齐周边地区

　　限制开发区域：大小兴安岭森林生态功能区、

长白山森林生态功能区、川滇森林及生物多样性功能区、秦巴生物多样性功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、新疆阿尔

泰山地森林生态功能区、青海三江源草原草甸湿地生态功能区、东北三江平原湿地生态功能区、苏北沿海湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、四川若尔盖高原湿地生态功能区、新疆塔里木河荒漠生态功能区、新疆阿尔金草原荒漠生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区、内蒙古呼伦贝尔草原沙漠化防治区、内蒙古科尔沁沙漠化防治区、内蒙古浑善达克沙漠化防治区、毛乌素沙漠化防治区、桂黔滇等喀斯特石漠化防治区、黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区、大别山土壤侵蚀防治区、川滇干热河谷生态功能区、太行山地水土流失防治区、三峡库区水土流失防治区