印度农村金融改革发展的经验与启示

　　-　中国银监会赴印度农村金融服务考察团

　　为借鉴国际农村金融改革发展经验，加快推进我国农村金融改革，改善农村金融服务，着力解决“农村金融服务不到位，农村金融竞争不充分”问题，切实提高我国银行业金融机构对社会主义新农村建设的支持水平，近期，银监会派团对印度农村金融服务及发展情况进行了深入考察。

　　印度农村金融服务体系和特点

　　20 世纪50～60 年代初期,合作金融机构是印度农村信贷资金的主要提供者，商业银行并不参与农村信贷。60 年代中后期,随着印度绿色革命的开始,合作金融越来越难以满足农业、农村和农户的信贷需求。为此,印度储备银行采取了强制性政策,1969年开始对商业银行实行国有化改造，并要求每家商业银行至少要在其所在地区的农村开设一家分支机构。这一政策的推行与实施，使得印度商业银行向农村提供金融服务的机构网点数量大大增加(2005年农村地区银行分支机构的数量比1969年增加了9倍，达到47369个)，银行贷款中农村地区的贷款份额大大提升(从1969年的不足3%提高到2005年的12%左右)，每家商业银行所担负金融服务的农村人口数量也相应大大减少(每个网点服务人口数量从 1969 年的84000人减少到2005年的17000 人)。自1975 年开始，印度还创立了地区农村银行(Regional Rural Bank)，专门为信贷服务薄弱地区的贫困农户提供信贷支持。1980 年，印度又对8家商业银行实施国有化，并按政策要求对农村地区提供信贷服务。80 年代以来,在政府主导下，印度农村金融获得较快发展。截至2005年3月末，银行业在农村的机构网点达到15.3万个，平均每万名农村人口服务网点数2个(我国仅为0.36个)；有贷款账户的农户占所有农户比例为16%(我国已达31%)。

　　目前，印度农村金融体系主要由印度储备银行、商业银行、农村合作银行和国家农业农村发展银行组成。印度储备银行是印度的中央银行，负责管理和控制全国的金融活动,同时承担银行监管职责。商业银行是印度农村金融的主渠道，除国有商业银行和私人商业银行外，还有一类较为特殊的机构——地区农村银行。地区农村银行是印度政府为解决农村地区商业银行机构网点少、农村金融服务不足问题而设立的。每个地区农村银行均由一家商业银行主办，资本金由中央政府、邦政府和主办商业银行分别认缴50%、15%和35%，还可通过发行债券筹措资金，其营业机构主要设立在农村信贷服务薄弱的地区，按商业原则进行经营,有特定的贷款对象,实行优惠的贷款利率,并向贫苦农民提供维持生活的消费贷款。农村合作银行类似于我国农村合作金融机构，具体分为两种，一种是只为社员提供中短期贷款服务的农村合作银行，另一种是专门提供长期贷款服务的土地开发合作银行。截至目前，印度全国共有农村合作银行109924家，其中农村合作银行109177家，土地开发合作银行747家。国家农业农村发展银行是印度支持农业发展的政策性银行，由印度政府和印度储备银行共同出资组建，与我国的农业发展银行相比较，其职能更广泛，除提供支农信贷资金外，还承担着向农村金融机构再融资和对地区农村银行和农村合作银行两类机构进行监管的职能。

　　除了直接为农村提供金融支持的金融机构外,印度还建立了相对完善的监管、保险和间接支持体系,特别是建立了存款保险和贷款担保公司，为农村金融市场的高效运作打下了坚实的基础。

　　从考察情况看，印度农村金融服务体系健全完善，结构较为合理，政策性金融、商业金融和合作金融之间既有明确分工，又相互竞争与合作，较好地满足了印度农业和农村发展的不同层次的金融需求，具有较为突出的特点和优势：

　　一是政策性金融定位合理，充分发挥兼具财政性融资、商业性金融和部分金融监管的特殊功能。印度农业农村发展银行作为农业政策性银行，是印度政府制定农村金融服务政策、信贷投放计划和执行国家农村金融政策的核心机构，协调统一所有机构的农村金融活动，较好地承担了推进商业金融机构改进农村金融服务的支撑和引导职能。

　　二是重视发挥国有大商业银行在支农服务中的作用。在各项政策引导下，印度主要国有商业银行都很强调支农服务工作，并利用其先进的管理经验和技术优势，提升了农村金融服务的整体水平。截至2006年3月末，印度最大的商业银行 ——印度国家银行的农业贷款余额3052亿卢比，占其各项贷款余额的40%，在农村和郊区有5800 个分支机构，占其国内机构总数的62%。

　　三是农村合作银行发挥其点多面广优势，成为农村金融服务的基础力量。经过长期的发展，印度农村合作银行建立起了健全的服务体系和合理的运行机制，加之其网点分布广泛、更加贴近农民的优势，弥补了商业银行服务网络和服务手段的欠缺，发挥了对农民的普遍金融服务作用。

　　四是成立了服务于特定地区、特定人群和特殊领域且功能明确的专业银行。主要有两类，一类是商业银行中的地区农村银行，一类是农村合作银行中的土地开发合作银行。地区农村银行贷款对象主要是贫困农民、无地农民等农村弱势群体。土地开发合作银行主要满足农民开发土地、发展生产的资金需要，其贷款利率低，期限长。

　　五是实行农村金融的“领头银行”计划。这一计划规定,每一地区必须有一个领头银行负责优先发展行业尤其是农业金融开发工作,对国家规定的优先发展行业提供金融支持。

　　印度促进农村金融发展的主要做法和经验

　　以立法手段提升机构覆盖面和信贷投放水平。为确保农村金融服务的覆盖面，印度政府在《印度储备银行法案》、《银行国有化法案》、《地区农村银行法案》、《国家农业农村发展银行法案》等有关法律中，都对金融机构在农村金融地区设立机构网点提出了一定要求。如《银行国有化法案》明确规定，商业银行必须在农村地区设立一定数量的分支机构，将其放款的一定比例用于支持农业和农村发展。《地区农村银行法案》规定地区农村银行营业机构要设立在农村信贷服务薄弱的地区。印度储备银行规定，商业银行在城市开设一家分支机构，必须同时在边远地区开设2～3家分支机构。同时，为确保农村地区的信贷投放，印度储备银行确定了“优先发展行业贷款”制度，要求商业银行必须将全部贷款的40%投向包括农业、中小企业、出口等国家优先发展行业，其中贷款的18%必须投向农业及农业相关产业。如果达不到规定比例，差额部分的资金以低于市场利率的资金价格存放到国家农业农村发展银行，由国家农业农村发展银行对地区农村银行和邦农村合作银行进行再融资，也可以购买印度农业农村发展银行的债券。

　　采取多种措施改善农村金融的政策环境。多年来，印度政府在认真研究分析农村金融服务特点的基础上，实施了一系列有效措施，改进农村金融的政策环境，提高了金融机构加大对农村金融服务支持力度的积极性，促进了农村金融服务的改善。一是对农村信贷实施利息补贴和信贷免除。 1978年，印度储备银行明确规定，商业银行以及地区农村银行对优先发展行业的贷款年利率统一定为9%，优惠利率与市场利率之差，由政府予以补贴。此外，1989年印度政府实施了一项农村信贷免除政策，对此前商业银行向农村地区和农民发放的中长期贷款免除本金和利息，由政府补贴。二是对农村地区金融业务开展给予指导和约束。印度储备银行要求具备条件的银行机构必须向所有信用状况良好的农民发行信用卡，并在城乡结合部安装柜员机，同时规定农作物生产等贷款的利率不能太高。三是对农村金融机构实行特殊的监管政策。印度监管机构对农村贷款风险分类制定特别标准，一般贷款连续90天不还视为不良，但对农业贷款按生产周期考量，一般短期农贷逾期超两个生产周期以上才视为不良。四是不断改进农村金融基础设施建设。印度政府将农村金融基础设施建设作为推进农村金融发展的一个重要举措，不断对农村金融机构IT设施、结算清算体系进行完善升级，使基层农村金融机构的服务水平与城市金融机构的差距控制在一个合理的范围内，实现了农村金融与城市金融的协调发展。五是加强农业保险设施建设。由国家设立农业(政策性)保险公司，专为农作物生产、经营、加工等提供保险，农民无论是否拥有土地或是否负债，都可以申请加入农业保险。农业保险的普遍开展，降低了农村地区信贷风险，对鼓励和促进金融机构参与农村金融市场发挥了积极作用。六是为农民提供创业资本。印度政府积极鼓励农民自主创业，对农民提出的创业要求由政府无偿提供25%的原始资本，商业银行提供75%的配套贷款，对创业贷款形成的损失，政府还给予一定补偿。

　　国有银行带头参与农村金融服务。在法律要求商业银行开展农村金融服务的硬约束下，商业银行实施“领头银行计划”，积极探索各种途径、措施，使农村金融服务成为盈利的市场。如印度国家银行有14个跨邦分行，58个二级分行，260个支行，9300 个营业网点，其中5800个网点设在农村地区，42%的机构设在人口不足1万人的纯农村地区， 20%的机构设在人口为1～10万人的城乡结合部，19.8万名员工中有20%在农村机构网点服务，是印度农村金融服务的主体。另外，印度储备银行于20世纪70 年代初就要求商业银行的服务必须覆盖每个农村角落。政府把每个村庄都分配给各家银行，要求他们提供必要的金融服务。同时，政府也提供一些政策措施，解决农村金融服务不足问题。

　　多种措施促进农村金融服务可持续发展。一是简化和放宽贷款条件。对农户的农作物贷款或小额贷款，采用信用贷款形式发放；对信用农户短期贷款需求，通过核定、调整信用卡透支额度的方式解决；根据合理需要确定贷款期限，遇有自然灾害，贷款可以连续展期两次。二是按照农业产业链发放贷款。印度商业银行不仅关注信贷流程的管理，而且关注与信贷管理密切相关的产业链、价值链的研究和资金融通。不仅使贷款安全可靠、回收率高，而且又增加了农产品附加值，提高了农民收入水平。三是实行公司加农户的合作机制。银行对农民、农户贷款，是在市场调查和农民、农户与公司签订合同基础上发放的。回收贷款时，农民收入款先由公司划给银行，银行扣除到期贷款本息后再给农户。四是提供信息咨询和技术培训。银行在农村机构网点中，招收一部分农业技术专家，专门为农户和小企业生产与经营提供农业技术和市场开发服务，为农户、小企业提供必要的免费或低收费培训，以降低信贷风险，提高农民收入，让农民知道怎样更有效地利用金融资源。五是通过代理方式发放小额信贷。在农村没有分支机构的小型商业银行可以通过农村合作银行、小额贷款组织等机构代理方式，来完成向农村贷款18%的支农任务。六是加强各类机构的协调配合。针对农村合作银行机构小、资本金少，但有与农户贴近、经验多等特点，商业银行与农村合作银行、非政府组织、非银行金融机构合作，通过资产证券化方式向其融通资金，实现优势互补。 七是提升员工素质和业务水平。印度储备银行、印度国家农业农村发展银行和各类商业金融机构都建立了相对完整、覆盖面广泛的培训组织体系，结合农村金融的特点和实际，有针对性地开展培训工作。培训对象既包括银行工作人员，也包括农村金融客户。培训内容既包括农业信贷产品、农业信贷市场营销、农业信贷管理等方面的课程，也包括农业技术方面的课程。八是通过股份制改造成功推进农村金融的市场化运作。在印度储备银行的积极倡导和鼓励下，印度商业银行绝大部分是上市公司，有利于公众监督，以便更好地提供金融服务。印度现有27家国有商业银行，其中24家已上市，在农村的分支机构达33万个。

　　通过自助小组形式拓展农村小额信贷业务。自助小组是印度穷人融资就业的重要载体，在政府的组织推动下组建，一般由 10到20名贫困的农村妇女自愿组成，银行对其业务开展提供指导。自助小组成员进行储蓄并共同出资建立共同基金，然后依据小组决定使用共同基金向有需要的成员发放贷款。对自助小组，银行通过上门式的、以需求为基础的、及时提供小额贷款的方式给予支持。对还款良好的小组不断扩大其贷款规模，支持其发展成为农村微型企业，并积极参与村庄的社会和文化活动。印度对自助小组的贷款实行优惠政策。目前，印度国家银行的年平均贷款利率是11%，对农民的贷款利率为9%，而对自助小组的贷款利率只有8.5%。

　　印度发展农村金融服务对我国的启示和借鉴

　　立法要求和政策支持是发展农村金融服务的基本保障。深化农村金融改革,必须充分发挥政府宏观调控的作用，引导商业银行发展农村金融服务业务。由于商业银行的逐利趋动，农村是商业银行不愿介入的领域。印度通过立法强制商业银行在农村设立营业网点，通过规定商业银行农业贷款的比例，以及发展农村金融服务业务的“领头银行”计划，扩大了商业银行对农村金融服务的覆盖面。商业银行在政府要求开展农村金融服务的硬约束下，出于逐利原则也要下大力气积极探索各种有效途径，不仅在制定发展战略上将农村作为潜在的利润市场，而且在农村的金融服务中，通过创新寻求盈利空间。这与我国目前的情况形成鲜明对照，如财政、金融等资源分割，分散使用，重点不突出，缺乏立法约束，农村金融服务以农村信用社为主，农业银行和其他商业银行纷纷撤出农村网点，农业发展银行功能定位单一等等。印度农村金融服务立法，时间之早，立法内容之详尽，标准和手段之明确，是值得农业大国和城市化程度低的发展中国家学习和借鉴的。当前，在建设社会主义新农村的大背景下，我国政府应加大对农村金融服务的宏观调控力度，加快研究和制定符合我国实际的加大农村金融投入的法律法规，引导商业银行扩大农村金融的服务领域。

　　商业利益保证是商业银行扩大农村金融服务的内在动因。深化农村金融改革必须充分运用经济手段,发挥政府政策激励作用，鼓励商业银行扩大农村金融服务市场。印度政府不仅从法律上重视农村金融服务，而且制定了许多积极的配套政策，引导商业银行扩大农村金融业务，有效地保证了商业银行在农村的信贷业务份额，鼓励农民积极利用商业银行的金融产品，活跃了农村金融市场。农业不仅是弱势产业，更重要的是基础性的、对国计民生有重大影响的公益性产业。无论发达国家还是发展中国家，对农业都采取特殊的扶持政策。鉴于农村金融在促进农业和农村经济发展、提高农民收入方面的重要地位和特殊作用，政府应充分认识到农村金融在农村经济发展中的关键地位及其业务经营中的政策性成份，按照“多予、少取、放活”的原则，加大对农村金融机构的政策扶持力度，特别是对支持“三农”的风险予以合理补偿，通过担保和保险分散风险，则引导银行回归农村、实现资金回流农村，是完全可能和可行的。

　　积极创新是保持农村金融服务可持续的活力之源。鼓励商业银行大力创新金融产品，改进信贷服务方式，延伸金融服务链条。印度商业银行为了扩大农村金融市场，实现政府愿望、自身利益和农民需求的有机结合，研究开发了多种金融产品。这些金融产品由于成本可控、与农户贴近等特点，广受农民欢迎。印度的商业银行还对传统的存贷款业务进行了大胆改革，延伸信贷服务，一家商业银行不仅提供种植养殖等生产性贷款，而且还支持与农业密切关联的流通(仓储、包装、运输)和深加工等各个环节的信贷需求，从而提升了农产品的商业价值，扩大了农户和农业企业的收入，降低了信贷风险。印度商业银行在农村机构网点中，招收一部分农业技术等方面的专业人才，专门为农户、小企业的生产和经营提供技术及市场指导，使贷款项目的成功率和效益水平大大提高。印度商业银行的这些积极探索，为我国商业银行和农村信用社提高服务水平，防范金融风险都提供了宝贵的经验。

　　商业银行特别是大型商业银行是发展农村金融服务的中坚力量。改进农村金融服务,必须充分发挥大型商业银行管理水平高、资金实力强、技术力量雄厚的优势。印度最大的商业银行——印度国家银行在政府法规的要求下，出于自身商业利益驱动，同时作为国有银行的社会责任感使然，运用其网络、科技、创新和人才优势，降低农村金融服务成本，将农村金融市场作为战略目标去开拓，成为印度农村金融服务的主渠道，已经在全国624个地区中的149个地区，作为领头银行践行国家的领头银行计划。其2005～2006年度的农业贷款增长了40%，充分发挥了作为大银行的综合优势，以高效、便捷和创新的手段，不断扩大农村信贷投放，受到广大农民的拥护。我国长期以来依靠工农业“剪刀差”、城乡“剪刀差”来支撑工业和城市的发展，同时形成银行业机构发展不平衡、地区发展不平衡和城乡发展不平衡的局面，农村金融严重滞后于城市金融的发展。商业银行大量撤出农村的分支机构，大量农村资金流向城市，在中央政府大力推进社会主义新农村建设，倡导工业反哺农业、城市反哺农村的大背景下，大型商业银行应借鉴印度做法，履行社会责任，回报农村，成为农村金融服务的中坚力量。

　　宽松规范的监管环境是推动农村金融服务可持续发展的基本要求。深化农村金融改革，必须进一步更新监管理念，实施发展、防险和创新并重的有效监管。印度监管当局为了发展农村金融服务，在综合运用立法、行政、经济手段实施约束、鼓励的同时，在金融监管方面也采取了诸多有利于各类金融机构在农村充分自由运作的优惠政策。鉴于此，目前我国农村金融监管可在以下几个方面进行有益的探索：第一，在准入退出政策方面，降低准入门槛，健全和规范退出机制。取消金融机构在农村设立分支机构的营运资金拨付要求。允许商业银行和农村合作金融机构跨省设立农村分支机构，同时要求对分支机构所在地金融服务做到村村覆盖。本着少撤销、多兼并重组的原则，鼓励商业银行和农村合作金融机构兼并重组财务不可持续的农信社。第二，在业务发展及贷款政策方面，一是在贫困地区，由政府推动大力发展农民自助小组，借此扩大小额贷款业务。二是适当延长贷款期限，农业贷款要与农业生产周期相适应，并可展期1至2次。三是在风险可控、管理到位的前提下，扩大农村信用社等机构服务对象，可以在一定区域内发放与本地贷款对象直接相关的生产、加工、储藏、运输、出口等环节的产业链贷款。第三，高管和从业人员资质要求方面，董事会(理事会)与管理层可以分设或不分设。对高级管理人员准入条件，视机构规模大小、业务复杂程度而定，严格学历和从业经历要求。各家银行和监管部门应提供免费或低收费的培训服务，使现有农村地区高级管理人员限期达标。国家和监管当局应制定专门针对农村金融高级管理人员和从业人员的培训目标、内容、教材和方案，有针对性地提供持续培训援助。

　　政府推进农村金融服务工作必须基于市场化手段。改进农村金融服务政府必须发挥应有的作用，但应采取市场化机制，减少行政手段运用。与上个世纪60年代前后印度农村经济和金融发展的特定历史背景相适应，印度政府果断采取了一系列强有力的政令和配套措施，极大地推进了农村金融的服务效率和水平。但是，随着农村金融市场的不断发育，以及农村金融网点覆盖率的提高，政府过度干预的负面效果逐步体现，影响了金融市场的公平竞争，成为农村金融机构实现良性和可持续发展的“羁绊”。这种不良影响在印度农村合作银行表现最为突出。目前看，虽然在印度整个农村金融体系中，农村合作银行也占有非常重要的地位，并在提供农村金融服务方面一直发挥着重要作用，但同其他银行业金融机构相比，大多数农村合作银行资产质量较差，历史包袱沉重，经营存在一定困难，支农服务能力未能充分发挥。造成这种情况的主要原因是其管理体制与监管体制不顺。在印度，农村合作银行受所在邦政府的实际控制，邦政府集控股股东、管理者、监管者和审计等角色于一身,通过操控董事会，直接干预和影响农村合作银行财务和行政方面的事务。由于过度行政干预，农村合作银行出现了机制老化、竞争意识不强、管理水平低下的问题。目前这一问题已经引起了印度政府的重视，并将继续从以下两个方面对农村金融服务体系进行改革和完善：一是从政策、立法、资金和培训等方面支持农村合作银行的发展。制定了振兴短期合作信贷组织的一揽子方案，包括由印度联邦政府、邦政府和合作银行联合向发放中短期贷款的农村合作银行提供总计 1359.6亿卢比的资金援助；加快进行《邦合作社法》和《银行监管法》等法律法规的修订工作，重点是取消邦政府的干预，强化印度储备银行对农村合作银行体系的监管权力。二是进一步鼓励和支持农村金融服务。2006年4月，印度政府发布了年度政策声明，对农村金融服务问题予以特殊重视，强调要向普通公众提供基本的银行服务，并推动信誉较好的非政府组织、

邮政机构等配合银行来改进客户服务。印度政府还专门成立了专题工作组，提出了帮助贫困农户的具体方法，指定至少一个银行通过提供“no-frills” account(基本的、免费或收取少量费用的账户)和综合业务的信用卡而实现100%金融服务覆盖率。建立了涵盖所有邦和特别行政区的舞弊调查制度，成立了印度银行法规理事会，以确保银行遵守公平对待所有客户的各项规章制度。印度农村合作银行所面临的困难和其成因与我国农村合作金融机构有很大程度的类似之处，值得我们进一步研究和反思。为此，我们认为应按照市场化方向进一步改革完善农村信用社管理体制，逐步解决政企不分问题，逐步弱化直至取消省级政府对农信社的管理责任，使之走向市场化轨道。将股份制作为农村信用社改革的主导方向，并兼顾各地实际情况，发展股份多元、形式多样、适合“三农”需要的农村金融机构。-

　　考察团团长： 臧景范

　　成员：湛东升(中农办)、王晓光、安宁、

　　潘光伟、刘晓勇、朱秀杰、何璇