财政政策由积极走向稳健

　　夏祖军

　　2004年5月26日，全球扶贫大会在上海举行，在会议闭幕后的新闻发布会上，财政部长金人庆首次披露我国将实施“中性”财政政策。随后召开的中央经济工作会议，正式决定从2005年开始实施稳健财政政策。在此之前，我国实施了近七年的积极财政政策。作为宏观调控的重要手段，财政政策的重大调整引起了社会的广泛关注。一时间，关于财政政策调整的话题占据了主流媒体的显要位置。

　　又一次科学的相机抉择

　　作为这项政策的积极推动者，财政部长金人庆用“审时度势、相机抉择”道出了财政政策由“积极”走向“稳健”的必然性。他说，财政政策必须随着环境与对象的变化而适时适度地调整。要对具体经济情况作具体分析，并根据不同的时机，做出正确的抉择。宏观调控政策能不能发挥作用，关键在其是否基于对宏观经济形势正确、科学的判断之上。判断得越早，动手得越早，决策得越早，作用也就越大，效果也就越明显，成本也就越低。

　　1998年实施的积极财政政策是一次科学的相机抉策。积极财政政策有效地抵御了亚洲金融危机的冲击，每年拉动GDP增长1.5—2个百分点，推动了经济结构调整，有力促进了经济持续稳定快速发展，功不可没。但积极财政政策的实质是扩张性的财政政策，当通货膨胀逐渐成为影响宏观经济发展的压力时，继续实施这一政策，不仅不利于控制固定资产投资的过快增长，而且易于形成逆向调节；不仅不利于减缓通货膨胀的趋势，而且易于加剧投资与消费比例失调程度，加大经济健康运行的风险和阻力。因此，积极财政政策应当适时转向。

　　在接受中央媒体记者采访时，金人庆对稳健财政政策出台的背景作了具体分析。他说，2003年下半年以后，我国经济社会总体态势呈现较好发展的态势，但国民经济运行中也出现了通货膨胀压力加大、部分地区和行业投资增长过快等问题。也就是说，我国经济发展又面临着一个不同于1998年实施积极财政政策背景环境的新形势，即经济发展内外部条件朝着比较好的方向发展，已基本摆脱通货紧缩、有效需求不足的困扰，转向供求总量大体平衡、经济增长方式粗放问题及结构性问题和体制性机制性问题日益突出的新阶段。有鉴于此，我国政府从2004年开始逐步调整财政政策的作用方向和力度，并对政策内容、实施方式等进行相应完善。既要防止通货膨胀，又要防止通货紧缩；既要治“冷”，又要治“热”；既要巩固经济发展的好的势头，保持财政政策的连续性，又要作出适当调整，调减长期建设国债规模和优化国债项目资金使用结构，向社会传递政府合理控制投资的政策信号。这是符合我国现阶段经济形势的发展变化和宏观调控的客观需要的，是又一次科学的相机抉择。

　　奠定实施稳健财政政策的基础

　　在稳健财政政策实施前的2004年，财政部实施了一系列财政政策措施，旨在为财政政策的平稳过渡奠定基础。主要包括六个方面：

　　——稳定财政赤字规模。考虑到转型期财政支付改革成本、支持经济和社会事业发展的任务相当繁重，同时财政政策也要保持一定的连续性和力度，保证国债重大建设项目收尾，有必要继续保持一定规模的财政赤字；另一方面，经济发展进入新一轮快速增长周期，经济自主增长能力明显增强，财政收入稳定增长机制已初步建立，财政实力显著提高，财政赤字规模不宜继续扩大。2004年财政赤字预算安排为3198亿元，与上年持平，实际执行数为3192亿元。

　　——适时适度调整财政投资规模、结构和进度。2004年中央财政预算安排国债项目资金1100亿元，比上年减少300亿元，并重点向农林水利、教科文卫、

能源和生态建设等方面倾斜。当年财政基本建设支出下降0.3%。这些措施有效地缓解了固定资产投资增长过快的势头。

　　——加大农村税费改革步伐和支农力度。2004年在全面取消除烟叶以外农业特产税的基础上，加大了农业税的减免力度；在29个省(自治区、直辖市)对种粮农民实施直接补贴116亿元，对13个粮食主产省安排良种补贴28.5亿元，并加大对农业的投入力度。这些措施有力地促进了粮食增产和农民增收，当年粮食产量增加776亿斤，农村居民家庭人均纯收入实际增长6.8%。

　　——加大对社会事业的投入。2004年财政用于教育、科技、文化、公共卫生、社会保障等方面的支出均有较大幅度的增长，特别是用于安排再就业补助的资金，仅中央财政就增长76.6%。这些措施有力地促进了经济社会协调发展，维护了社会稳定。

　　——积极支持各项经济体制改革。在深化财政自身改革的同时，积极支持国有企业改制，中国银行、建设银行、交通银行财务重组和改制上市，以及农村信用社改革试点取得了新进展。这些措施明显提高了财政运行效率，有力地推动了各项改革事业的发展。

　　——合理使用超收收入重点解决

出口退税陈欠等历史遗留问题。从实践看，使用财政超收收入解决历史遗留问题等于削减了财政隐性赤字，有利于财政经济的可持续发展。

　　这些措施的贯彻落实，奠定了实施稳健财政政策的基础，有助于实现财政政策的平稳过渡转型。

　　适时实施稳健财政政策

　　2005年开始实施的稳健财政政策，被概括为四句话、十六个字，即“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。当年的政策着力点放在稳定经济增长、突出结构优化、推进体制改革、实现增收节支。采取的主要政策措施包括：合理把握总量调控的政策力度，中央财政赤字比上年减少192亿元左右，长期建设国债发行规模由上年的1100亿元调减为800亿元；突出优化支出结构政策，财政加大了支持农业和农村的政策力度，加大了生态环境建设力度，加大了教育、科技、文化、卫生和社会保障等领域的财政投入；积极完善税收政策，推进创建公平、有效的市场环境；大力推进改革，重点是推动国有企业、金融体制以及投融资体制改革，不断完善市场经济体制。

　　2006年，财政政策立足于我国经济社会发展的阶段性特征和现实条件，继续不断创新财政调控手段，完善财政调控内容。首先，合理把握总量调控的政策力度，适当控制财政赤字总量和调减长期建设国债发行规模。2006年，中央财政赤字预算安排2950亿元，比上年减少49.5亿元；同时，适当减少长期建设国债的发行规模，由上年的800亿元调减为600亿元。既保持一定的调控力度，又向社会传递了政府合理控制赤字和投资的政策信号。其次，加大财政支持力度，推动新农村建设。在全国范围内取消农业税，制定出台了烟叶税条例，彻底废除了农业特产税税种，扎实推进农村综合改革，进一步深化国有农场税费改革。继续完善“三补贴”(即对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和购置大型农机具补贴)等政策，加大粮食直补力度，继续完善补贴的兑付方式，对2006年种粮农民的生产资料增支实行了综合直补。促进农村义务教育、医疗等社会事业发展，西部地区全面实施农村义务教育经费保障机制改革，新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40%的县(市、区)，中央和地方财政补助标准均由10元提高到20元。

　　稳健财政政策在2006年采取的其他政策措施还包括：完善收入分配政策，促进和谐社会建设；调整和完善税收制度，支持建设资源节约型和环境友好型社会；积极推进体制改革，实现制度创新，等等。

　　稳健财政政策取得积极成效

　　近日在接受中央媒体采访时，金人庆谈到了稳健财政政策实施两年来取得的积极成效。他说，目前我国正在实行的稳健财政政策更加着眼于解决经济发展中的结构不合理问题，更加着眼于促进城乡协调发展、经济社会协调发展、区域协调发展，更加着眼于推动建立资源节约型、环境友好型社会，切实体现了落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求。

　　资料显示，2005年以来，在稳健财政政策和其他宏观调控政策的共同作用下，经济运行继续向宏观调控预期目标发展，国内生产总值在2005年增长10.2%的基础上，2006年前三个季度增长10.7%，延续了上年增长的势头，各项经济运行指标波幅明显减小，重大比例关系进一步改善，经济呈现出平稳较快发展态势。

　　从财政支持“三农”看，为了补助地方因取消农业税而减少的财政收入，中央财政2006年共安排农村税费改革专项转移支付780多亿元。粮食直补资金总额达到142亿元，比上年增加约10亿元。还安排综合直补资金120亿元，统筹考虑

柴油、化肥等农业生产资料价格变动对种粮收益的影响。与此同时，加大了对农村义务教育、医疗等社会事业以及农村基础设施建设的支持力度，大力支持社会主义新农村建设。

　　从财政宏观调控看，2006年中央财政预算赤字2950亿元，占GDP的比重下降到1.5%左右。同时，财政部还适当调整长期建设国债发行规模，主动配合调整国债项目资金的使用方向，有促有控，大力支持农业、科教文卫、就业和社会保障、资源节约、生态环境保护、西部大开发和关系“十一五”规划顺利进行的重点项目建设，坚决制止盲目投资和重复建设，有效缓解了固定资产投资增长过快的势头。

　　从促进区域协调发展看，财政部在2006年加强了对地方主要是中西部地区的一般性转移支付及民族地区转移支付力度，全年转移支付资金达到1600亿元，大大增强了财力薄弱的中西部地方政府公共服务能力，有效促进了基本公共服务均等化。

　　有关专家评价说，稳健财政政策的实施，将短期的反周期调节与促进经济长期稳定增长相结合，保持宏观经济稳定与促进结构优化相结合，实施宏观调控与推动经济体制改革相结合，有力地促进了经济社会稳定协调发展。