新政启动 土地寻租陷入寒流

　　本报记者 刘垚霞

　　　1月4日，北京市海淀区太平路36号的居住及商业项目用地等3块土地，首次推出并入市交易。但与以往不同的是，上述3块土地的交易收入，将全部纳入土地新政的管理之下。这个新政就是2007年1月1日开始实施的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(以下简称“100号文”)。

　　近年来，国家在土地管理方面频频出手。继2006年国务院办公厅颁布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等文件后，“100号文”也于今 年元旦正式生效。

　　按照“100号文”的要求，今后土地出让收支将全额纳入地方基金预算，实行“收支两条线”管理。同时还将建立国有土地收益基金，专门用于土地收购储备。

　　“与过去与土地有关的文件相比，‘100号文’的最大特点就在于它的针对性更强，操作性更实。”财政部财政科学研究所所长贾康对《财经时报》表示。

　　预算管理

　　尽管近年来国家一直强调实行“最严格”的土地保护政策，但土地以及相关的税收收入已然成为地方政府的重要收入来源。仅2006年一季度，全国土地出让价款就达3000亿元，这其中的绝大部分都划归地方政府。

　　由于大部分地方土地销售收益的支出都在财政预算系统之外，从而回避了中央政府和地方立法机构的监督，因此许多地方政府针对这部分资金用途的透明度非常低。国家财政部和国土资源部对扣除各种费用和成本后的土地收入纯收益及资金的具体投向，很多时候并不知情，土地收入隐形化和资金使用不当也逐渐成为当前土地出让中的突出问题。据审计署一位内部人士透露，他们曾发现某个省会城市土地出让金的流失高达10多亿元。

　　中国社会科学院研究员汪利娜坦言，不动产的特点就决定了谁离这块土地最近，他所掌握的信息就越充分。“在我国尚未建立起完整的信息制度的前提下，中央政府很难准确掌握每年地方政府在土地出让方面的总交易量，以及具体的交易价格等相关信息。”

　　针对这种情况，“100号文”强调要将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。对此贾康认为，预算是“100号文”中一个很重要的概念，“预算形式是最规范的政府理财形式，进入预算程序除了可以大大提高资金管理的规范性和针对性，还有助于解决数据信息的准确性问题。”他强调，如果财政预算改革能够执行下去，将成为公共财政系统对宏观调控的最重要的贡献之一。

　　强调协作

　　根据“100号文”的要求，国有土地收益基金主要用于土地储备收购。土地收益基金实行分帐核算，具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府决定。汪利娜认为，文件之所以对土地出让金的分配方案没有规定具体的比例，主要是由于各个地方的经济发展水平不同，因此资金需求结构也不一样。“比如普通老百姓的住房要求、农民征地补偿、城镇基础设施建设等，这在每个城市中所体现出来的情况是非常复杂和多样化的，因此不能通过一刀切的硬性规定来解决。”

　　而贾康则认为，具体的比例正是预算程序所要解决的问题，“预算程序是公共财政中最基本的理财形式，它就是要通过各方的必要参与，统筹协调、共同监督。而预算形式所附加的，也正是资金使用的完整性以及透明度等相关内容，以利于民主化、法治化的科学决策与监督。”

　　另外文件还要求加强部门间的协作与配合，特别是国土资源部门与财政部门要加强协作，建立土地出让、储备及收支信息共享制度，防止地方政府盲目储备土地。对此，国土资源部咨询研究中心的一位专家就表示，任何问题都不能依靠单一的制度或者措施来解决，它必须是多方合力的综合效果。

　　贾康强调，这个文件的贯彻执行，将会在很大程度上抑制过去地方政府卖地冲动的短期行为，土地寻租空间也因此会被大大缩减。同时随着土地收入资金管理规范性的提高，还会对

　　记者获悉，针对各地土地出让金收入所存在的问题，国家审计署今年也将展开一次专项审计。