学习贯彻反洗钱法 全面深入开展反洗钱工作

　　中国人民银行行长 周小川

　　自去年九月召开第二次反洗钱工作部际联席会议以来，在党中央和国务院的正确领导下，在各成员单位的相互配合和共同努力下，我国反洗钱工作取得显著进展。

　　一、2006年我国反洗钱工作开展情况

　　(一)《中华人民共和国反洗钱法》及相关规章出台，反洗钱法制建设取得重大进展

　　2006年10月31日，第十届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《中华人民共和国反洗钱法》(以下简称《反洗钱法》)明确了我国反洗钱行政管理体制，规定了金融机构和特定非金融机构的反洗钱义务以及反洗钱国际合作的原则等。

　　2006年11月14日，人民银行发布2006年第1、2号令，即《金融机构反洗钱规定》和《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，严格遵循《反洗钱法》的相关规定，对2003年人民银行发布的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》做出重要修改，将反洗钱监管和义务主体范围由银行业金融机构扩大到证券、期货、保险业金融机构等，统一了本外币反洗钱管理，调整了大额和可疑交易报送的标准、路径、时间等内容。

　　(二)积极开展反洗钱国际合作，加入FATF进展显著

　　2006年11月13日-24日，金融行动特别工作组(FATF)对我国进行现场评估。部际联席会议相关成员单位和其他有关单位密切配合，精心准备，全面、准确、客观介绍我国反洗钱法制建设和工作进展情况，圆满完成各项会谈、现场考察和文件资料提供等任务。11月底，我国在上海承办FATF/EAG犯罪类型研究联合年会，加强了与FATF及EAG的联系，及时了解国际反洗钱工作的最新进展，并向国际社会广泛宣传我国反洗钱工作取得的新成就，有力推动我国加入FATF的工作。

　　目前，我国已与韩国、马来西亚、俄罗斯等八国金融情报机构签署了反洗钱和反恐融资金融情报交流合作谅解备忘录或协议，并在此基础上，启动了金融情报机构间的情报交流合作。

　　(三)完善反洗钱工作协调机制，实现反洗钱本外币统一管理

　　2006年，人民银行进一步加强了与有关部门在反洗钱工作方面的沟通与合作。在《反洗钱法》(草案)审读、修改，参与FATF评估等方面，联席会议各成员单位从大局出发，协调统一，不辞辛苦，充分体现了对国家事业的高度责任感和较高的专业水准。

　　截至目前，全国绝大部分省(市、自治区)和计划单列市建立了各有关政府部门之间的反洗钱工作协作机制、金融监管部门反洗钱协调机制和可疑交易情报会商制度。地方反洗钱协作机制的建立有力地推动了各地反洗钱工作的深入发展。

　　2006年上半年，人民银行和国家外汇管理局启动并完成了国家外汇管理局反洗钱职能、机构、人员和信息系统向人民银行的划转工作，实现了反洗钱本外币的统一管理。同时，面对反洗钱工作的新形势、新任务，人民银行加强了反洗钱机构设置和人员配备。

　　(四)银行业金融机构反洗钱工作明显加强，有效提高了合规经营和防范洗钱风险的能力经过近三年的努力，我国银行业金融机构反洗钱工作已经取得阶段性成果。一是建立健全了反洗钱工作组织体系，协调落实反洗钱各项具体工作。二是遵守审慎合规原则，基本建立了反洗钱内控制度，明确反洗钱工作岗位职责。三是普遍开展了客户尽职调查，加强了对客户开户资料真实性和完整性的审核。四是基本落实大额和可疑交易报告制度，开发运用计算机系统，形成了逐级上报的机制。五是普遍开展了反洗钱法规宣传和知识技能培训。

　　(五)反洗钱监管手段进一步完善，监管能力有所提高

　　2006年，按照制度化、规范化的要求，人民银行加强了对金融机构反洗钱工作的监督管理。在总结监管经验的基础上，制定和修订反洗钱规章，积极探索建立适合我国国情、行之有效的反洗钱监管模式，坚持反洗钱非现场监管与现场检查相结合，依法开展现场检查和行政处罚。与2005年相比，因违反反洗钱规定被处罚的金融机构数和被处罚金额都有明显下降，说明银行业反洗钱与合规经营水平有了较大提高。

　　(六)情报会商制度逐步成熟，案件协查工作成效显著

　　2006年，人民银行与公安部不断完善反洗钱合作机制，加大对洗钱犯罪的打击力度，案件协查工作取得了明显成效。人民银行与公安部的反洗钱情报会商机制在及时发现洗钱犯罪线索、加快侦破犯罪案件等方面发挥着越来越重要的作用。人民银行还参加了公安部牵头的打击经济犯罪协调会商机制，协助调查了巨额资金异常流动等重大案件。

　　(七)加强反洗钱宣传、培训，提高反洗钱队伍素质

　　随着《反洗钱法》及相关规章的出台，人民银行及时制定反洗钱宣传方案，指导和部署全国反洗钱宣传工作。各分支机构反洗钱部门按照总行的宣传计划也组织了多种形式的宣传活动，大大提高了社会各界对《反洗钱法》的认知水平。为了培养反洗钱专业人才，举办或参与了不同层次、多种形式的境内外反洗钱培训和研讨。

　　在总结和肯定成绩的同时，我们也应清醒地认识到，我国反洗钱工作目前仍处于初级阶段，还存在不足，并面临新的挑战。比如：客户尽职调查的措施还不够彻底和有效，客户身份资料和交易信息的准确性、完整性尚待提高；可疑交易报告往往过于注重数量，识别报送成本较大；各行业各地区反洗钱工作开展不平衡，证券业、保险业反洗钱工作亟待起步；反洗钱资金监测分析的技术手段、信息交互平台等基础设施还相对滞后；反洗钱理论研究、长远业务规划和战略制定还比较薄弱等等。

　　二、全面、准确、及时贯彻《反洗钱法》，推动反洗钱工作进入新阶段

　　第十届全国人大常委会第二十四次会议于2006年10月31日通过的《反洗钱法》，是我国历史上第一部关于反洗钱工作的专门法律，是我国反洗钱法制建设的一个重要里程碑，标志着我国反洗钱工作在法制化和国际化的轨道上又迈出了关键的一步。这部法律是广大立法者、行政部门、金融机构和社会各界集体智慧的结晶，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求和依法行政的精神，展现了我国负责任大国形象，既积极借鉴国际反洗钱经验和标准，又充分结合我国反洗钱工作实践、贴近我国国情。贯彻落实《反洗钱法》，不仅对于预防洗钱活动、遏制洗钱犯罪及其相关犯罪，保护国家和广大人民群众根本利益具有重大作用，而且对促进金融稳定，维护公平公正的市场经济秩序具有积极意义。因此，如何全面、准确、及时地贯彻落实《反洗钱法》，将是当前和下一阶段我国反洗钱工作的重点。

　　从内容上来看，《反洗钱法》既有对我国现行反洗钱法律法规和工作制度的确认、补充和完善；又在很多方面进行了强化、调整，甚至是重大突破。另有一些方面则只是做了原则性的规定和要求，以便为今后的工作和建章立制留有空间。全面、准确、及时贯彻落实《反洗钱法》需要重点认识和把握好以下几个方面。

　　(一)确立反洗钱监管体制，重在协调合作

　　《反洗钱法》在国家立法层面上明确了国务院反洗钱行政主管部门及相关部门的监管职责和分工，从而确立了我国"一部门主管，多部门参与并协调配合"的反洗钱监管体制。应当说，这样的监管体制是与反洗钱工作的特性和我国国情及现行做法相吻合的，是开展好我国反洗钱工作的有力保证。在人民银行作为反洗钱行政主管部门行使全国反洗钱监督管理职能的同时，应当注意发挥其他相关部门、机构的优势和作用，加强沟通，密切配合，只有形成合力才有可能做好全国反洗钱工作。

　　(二)扩大履行反洗钱义务主体范围，补充、强化金融机构反洗钱义务，同时注意保护其合法权益

　　《反洗钱法》扩大了履行反洗钱义务主体的范围，先从银行业扩展到证券、保险业等整个金融行业，今后还要逐步增加特定非金融业。同时明确规定了金融机构建立反洗钱内部控制制度、客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度以及大额交易和可疑交易报告制度等四大反洗钱义务。这四大义务过去几年一直在银行业金融机构贯彻履行，也是FATF核心条款的要求。此外，为了向国际标准靠拢，强化和增加了客户识别的措施，如代理人身份识别、受益人身份识别、客户身份重新识别和通过第三方识别等内容。而且明确要求反洗钱内控制度方案不符合规定的，不允许批准新设金融机构或不允许批准金融机构增设分支机构。同时，为了保证金融机构履行反洗钱义务的合法权益，《反洗钱法》新设立了免责条款，即反洗钱义务主体及其工作人员依法提交大额交易和可疑交易报告受法律保护。

　　(三)规定反洗钱调查措施和临时冻结措施，程序严格、公开透明，便于社会监督

　　《反洗钱法》新增加了人民银行及其省级以上派出机构针对可疑交易活动可以行使调查权，人民银行总行还可对调查所涉及的要求转往境外账户的资金采取临时冻结措施。上述措施有助于提高预防和打击洗钱活动的及时性和有效性。但是，反洗钱调查，特别是采取临时冻结措施具有一定的法律风险，操作不慎可能会侵害金融机构客户的合法权益，并影响监管机构的公信力。这就要求人民银行要严格依法行政，细化和规范行政调查和采取临时冻结措施的程序，最大限度地降低操作中的法律风险。

　　(四)客户身份资料和交易信息须严格保密，维护正常经济金融秩序，鼓励社会大众参与反洗钱

　　人民银行、其他监管部门和金融机构等在依法履行反洗钱职责和义务过程中获得的客户身份资料和交易信息，直接涉及客户隐私和商业秘密，而保护个人隐私和商业秘密是各国法律的一般规定。《反洗钱法》明确规定了对客户身份资料和交易信息的保密原则，并严格限定了用途。同时，还明确规定了对反洗钱相关部门工作人员泄密的行政处分措施。这就要求反洗钱相关部门有健全的内部工作制度，工作人员有较高的职业操守和道德水准。为鼓励社会大众参与反洗钱，《反洗钱法》规定，任何单位和个人发现洗钱活动，有权向人民银行或公安机关举报。

　　(五)按平等互惠原则参与反洗钱国际合作

　　随着经济全球化和金融服务国际化的不断发展，洗钱犯罪越来越多地表现为一种跨地区、跨国界的犯罪活动。因此，对其预防与打击，必须通过规范和协调国内、国际立法，加强反洗钱国际合作。《反洗钱法》规定我国依照缔结或者参加的国际条约，或者按平等互惠原则参与反洗钱国际合作。平等互惠原则是我国对外交往所遵循的基本原则，也是国际法上的基本原则。在反洗钱国际合作中贯彻这一原则，有利于维护国家利益和国家安全。

　　(六)明确规定法律责任，强调依法行政，执法必严，重在整改

　　对于反洗钱行政主管部门和其他负有反洗钱监管职责的部门、机构从事反洗钱工作的人员，出现违规或不依法履行职责行为的，《反洗钱法》规定了明确的法律责任。可以说，对赋予监管部门的每一项行政权力，都有相应的限制或者责任条款进行制约，以防止权力的滥用，充分体现了依法行政的精神。对于金融机构不履行反洗钱义务或出现违规行为，《反洗钱法》区分情节轻重，分别给予不同类别的、不同程度的处罚。为了增加处罚的实际效果，严格执法，规定了"双罚制"，即对金融机构及其直接负责董事、高级管理人员和其他直接责任人员同时追究法律责任，给予相应处罚。鉴于我国反洗钱工作尚处于初级阶段，金融机构履行反洗钱义务需要一个学习、实践的过程。因此，在对金融机构违规行为进行处罚时，对情节较轻的，应注意责令整改在先，情节严重或特别严重的，同时予以处罚。

　　总之，《反洗钱法》的颁布、实施，对我们全面深入开展反洗钱工作和参与国际反洗钱合作，推动我国反洗钱工作进入新的发展阶段，具有重要的现实意义和长远的历史意义，我们要广泛、持续地宣传这部法律，全面、准确、及时地贯彻落实这部法律。

　　三、下一阶段反洗钱工作的总体部署与安排

　　2007年是我国深入贯彻落实科学发展观、积极推进社会主义和谐社会建设的重要一年，也是《反洗钱法》实施的第一年。我国反洗钱工作的总体思路和要求是：以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中、六中全会精神，全面、准确、及时贯彻落实《反洗钱法》，深入推进我国反洗钱工作，促进社会主义和谐社会建设，为党的十七大召开创造良好环境。

　　在此，我就下一步我国反洗钱工作的总体部署与安排，讲几点意见：

　　(一)按法律规定调整相关部门职责、分工，进一步加强部门间配合，提高工作协调效率

　　《反洗钱法》对部际联席会议相关成员单位的工作职责、分工都作了明确的规定，并强调各部门、机构在工作中应相互配合。我们将继续坚持和完善反洗钱工作部际联席会议制度，在国务院领导下，深入贯彻落实党中央和国务院关于反腐倡廉、打击各类经济犯罪和刑事犯罪、维护社会稳定发展的一系列指示精神，共同制定国家反洗钱的重要方针、政策以及反洗钱国际合作的政策措施，指导全国的反洗钱工作，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。

　　(二)抓紧完善反洗钱法律法规体系，实现反洗钱工作的制度化、规范化、程序化

　　按照《反洗钱法》的规定，人民银行已颁布了《金融机构反洗钱规定》和《金融机构大额交易和可疑交易报告管理规定》两个规章。明年一季度，人民银行将会同银监会、证监会和保监会制定颁布金融机构建立客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度的具体办法。银监会、证监会、保监会应依法对被监管机构提出建立健全反洗钱内控的要求，督促其采取切实可行、严密有效的反洗钱内控措施。人民银行还将会同海关总署制定关于个人出入境携带的现金、无记名有价证券超过规定金额的通报标准，会同国务院有关部门研究制定特定非金融机构反洗钱义务、范围和管理办法的工作思路和工作计划。

　　(三)强化依法行政，规范反洗钱监管，督促金融机构履行反洗钱义务

　　人民银行和相关单位应严格按照依法行政的原则，规范反洗钱监督管理行为，细化反洗钱现场检查和非现场检查制度，严格保守因反洗钱知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私；尽快规范和细化调查可疑交易活动和对将转往境外的涉嫌洗钱账户资金采取临时冻结措施的具体程序，并通过实施监管和宣传培训，督促金融机构自觉履行法律规定的反洗钱义务。

　　(四)按《反洗钱法》要求扩大反洗钱义务主体的范围，有计划、有步骤地组织开展证券、保险业反洗钱工作

　　目前我国的反洗钱义务主体主要包括银行业金融机构，洗钱风险较高的证券期货业和保险业还没有建立健全反洗钱制度。从明年开始，按照《反洗钱法》和相关规定的要求，人民银行通过召开座谈会和工作会议、组织培训、选择单位试点等方式开展证券业、保险业反洗钱工作。证监会、保监会也应依法督促被监管金融机构建立健全反洗钱内控制度，配合人民银行开展相关工作。

　　特定非金融机构履行反洗钱义务的问题，应从中国国情和反洗钱工作实际出发，针对不同行业的经营活动特点和洗钱风险状况，深入开展调查研究，合理确定特定非金融行业洗钱的范围、措施和管理办法。

　　(五)提高对大额交易和可疑交易的监测、分析水平，加大洗钱违法犯罪案件查处力度，提高反洗钱工作的有效性

　　加强中国反洗钱监测分析中心建设，建立完善国家反洗钱数据库。加快网络建设，全面实现金融机构大额交易和可疑交易数据的电子化报送。完善监测分析工作规程，探索建立适合我国国情的反洗钱资金监测分析指标体系，积极与有关部门合作拓展匹配数据来源。进一步加强人民银行与公安等部门情报会商制度，集中力量及时查处严重影响经济金融发展、人民群众反映强烈的洗钱犯罪案件。加大跨境异常资金流动监测力度，严厉打击跨境洗钱活动和危害我国国家安全、社会政治稳定的恐怖融资活动。

　　(六)继续加强反洗钱国际合作，做好FATF评估的后续工作

　　做好FATF评估的后续工作仍是近期我国反洗钱工作的一项重要任务，需要各部门继续配合和支持。2007年FATF将就我国转为其正式成员进行表决。没有中国参加的国际多边合作机制是不完整的，也不能充分体现广大发展中国家的代表性。中国加入FATF有利于提高FATF规则的普遍性、权威性，有利于反洗钱国际标准在全世界范围内的有效实施。对我国而言，加入FATF有利于发挥我国在国际反洗钱和反恐融资事务中的积极作用，有利于我国参与新的国际反洗钱国际标准的制定，有利于我国反洗钱国际合作的拓展和深化。

　　按照平等互惠的原则，继续加强与世界各主要国家和地区反洗钱工作部门的双边合作关系，在多边和双边的框架内，依法开展反洗钱信息交流、情报互换、合作培训、协助调查、追缴财产并引渡外逃犯罪嫌疑人等工作。

　　(七)继续加强反洗钱组织机构建设，加大宣传和培训力度，造就一支高素质、专业化的反洗钱队伍

　　为切实贯彻《反洗钱法》，人民银行、金融监管部门和金融机构应着力解决组织机构建设问题，尽快配备或指定专门人员、机构从事反洗钱工作。鉴于反洗钱工作的特殊性，需要选拔一批政治素质好、文化程度高、具有良好计算机操作水平和一定外语交流能力、熟悉经济金融及法律等方面知识的人才，充实到反洗钱队伍中来。要多形式、多渠道、多层次地对监管部门、执法部门和金融机构的反洗钱人员进行全方位的业务培训。与国内外知名大学和研究机构联合开展反洗钱研究，为反洗钱前沿理论研究成果提供交流平台，促进反洗钱高端人才的培养。

　　经过各成员单位的共同努力，我国反洗钱工作已取得了重要进展和明显成效。随着全社会反洗钱认知水平的不断提高，对有效预防和严厉打击洗钱犯罪及其上游犯罪的期望也会越来越高，党中央、国务院领导同志对反洗钱工作寄予厚望。这对各成员单位、尤其是人民银行全面履行反洗钱职责提出了更高的要求。《反洗钱法》的颁布实施给我们全面深入开展反洗钱工作提供了良好机遇，也带来了新的挑战。我国的反洗钱事业任重道远。让我们高举邓小平理论和"三个代表"重要思想伟大旗帜，从全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，提高对反洗钱工作重要性的认识，凝聚力量，扎实进取，努力把我国反洗钱工作推向一个新的更高的发展阶段。

　　(此文是周小川2006年12月25日在反洗钱工作部际联席会议第三次工作会议上的工作报告)