汇金角色之辩 学者争议是否需设金融国资委

　　本报记者 刘巍 程东升

　　1. 注资光大疑问

　　汇金本身也是公司，应该有基本的问责机制，如何对其绩效进行考评，如何保证其决策过程透明、清晰和问责都应该考虑。

　　主持人：12月25日期《财经》杂志援引中央汇金公司的消息来源称，光大银行的最终注资重组方案已获得国务院的批准，这将是汇金注资股份制中小银行第一案，其主要背景是什么？

　　巴曙松：我认为汇金注资光大银行可能主要有以下几方面原因：一是从微观角度来看，根据银监会在2004年发布的《商业银行资本充足率管理办法》要求，中国商业银行的资本充足率必须在2007年1月1日前达到8%的最低标准，这是一个资本金的硬约束。在银监会成立后，达到资本充足率要求的银行资产占整个银行资产的比重大幅度提高，现在全国性的商业银行中，剩下的就主要是农业银行、光大银行、深圳发展银行和广东发展银行。其中，农业银行的问题可能要上升到全国金融工作会议的层面上讨论，花旗入股广发已经尘埃落定，深发展已经是上市银行，还没有引入战略投资者的只有光大银行。

　　第二，从汇金注资建行、中行和工行的结果来看，收益都非常好。在当前银行股溢价不断上升的情形下，广发引入战略投资者的连带效应就是突显出全国性银行业牌照的稀缺，而且越往后溢价越高。花旗入股广发实际上就是为进入这个市场付了溢价，也间接带动了深发展的行情，让大家忽然觉得取得全国性银行的控制权是这么的值钱。所以对于汇金来说，可以通过重组获得一个溢价，因此不能简单的把它界定为“买单”。而且汇金可能会要求对光大进行全面的资产评估，计算出资金缺口，用准备金填补后，再来入股干净的壳。现在无论是中外投资者入股，都会聘请第三方做尽职调查，而且中小银行贷款笔数没那么多，完全可以一笔一笔的查。

　　现在国内各界之所以对汇金注资银行会有如此多的疑问，正是因为其前期操作的透明度不够。汇金本身也是公司，应该有基本的问责机制，如何对其绩效进行考评，如何保证其决策过程透明、清晰和问责都应该考虑。如果说给三大银行注资进行重组是战略性的，那么现在

证券界有这样的批评，为什么汇金选择注资的证券公司都是比较差的，而非市场化程度比较高、正好需要资本金、成长性比较好的证券公司？这种做法含有比较明显的逆向选择或者说负向激励。

　　主持人：建、中、工行成功上市使当初汇金的注资获得高额回报，但对于光大这个成立股份制银行数年、业绩却频降的银行，汇金的信心来自哪里？

　　沈明高：汇金这次的行为是在为商业银行堵窟窿还是一次商业投资，要看光大银行重组以后的市场价值能不能体现出来。根据近一两年银行改革的经验，在银行业相对垄断的情况下,我们银行的牌照是很值钱的。起码在目前银行还没有完全开放的体制之下，光大银行的市场价值应该会体现出来，特别是牌照的价值、网络的价值，还有客户的价值。反过来，如果中国的银行业已经完全开放，市场的评价可能会很不一样。考虑到这一点，应该说汇金的这个单子有可能是盈利的，现在应该考虑的是怎么做才能够盈利更多的问题。也正是从这种意义上说，目前国内的银行早改革比晚改革好，而汇金注资是最便捷的一种方式。

　　巴曙松：光大银行的经营，特别是近年来的经营状况未必像想象中那么差。有两个原因：一是当初合并中国投资银行形成的包袱。我们当时处理不良机构的方法就是直接把它交给另一个机构承担起来，其实风险并没有消除，只不过是转移到新的机构，结果很可能是拖累了另一家业绩较好的机构。光大银行就是如此。现在，我们从当初处理金融机构风险的遮遮掩掩、把灰尘扫到地毯下的方式，到今天把问题摆在台面上，这条路是正确的。

　　第二，从现有信息披露报道的情况看，导致光大银行亏损的很大原因是其大股东光大集团占用资金、关联贷款所致。这也说明光大银行公司治理上存在缺陷，如果汇金公司进入，有助于平衡这个缺陷，或者把原大股东变成小股东，形成一个制衡，那也是一个改进。很多银行都有类似的通过公司治理改进带来的绩效的改进。比如华夏银行原来属于首钢时，相当一大部分贷款是贷给首钢的，后来把它置换出来后，其经营业绩明显改进。

　　2. 斩断政府和银行的关系

　　汇金注资光大银行后将持有后者股权三分之二左右，这事实上是一个重新国有化的过程。重新国有化是解决股份制银行重组的一种办法，但不见得是最终目标。

　　主持人：前不久，广发银行采取向国内外投资者进行招标的模式引入战略投资者，被大家普遍认为是商业银行重组和金融改革巨大的进步，为什么同为股份制银行的光大，却没有走“广发模式”的模式，而重新走回寻求国家注资的模式呢？

　　巴曙松：我想说一点，即使是广发银行，在引入花旗之前，也得到了地方政府的支持，包括税收的支持，资源注入方面的支持等等。区别只不过是地方政府支持还是中央汇金支持而已。另外，也并不排斥光大银行在资产重组之后以更为合适的价格引入战略投资者。

　　沈明高：现在三大国有银行的改制看起来很成功，但是总体而言它们采用的是同一个改革模式，即使是农行现在也是说要整体上市。汇金注资光大银行有可能表明，中小商业银行将会有多种改革模式，真正做到“一行一策”。汇金注资也可能是光大银行改革的第一步，也不排除汇金是短期持有，当有合适的投资者以合适的价格接手时可能退出。

　　但光大银行与国有商业银行不同，因为它已经是股份制银行，这有两点很重要。第一点，我们要打破对股份制的迷信，股份制好像就是改革的目标，是改革成功的标志，这是不正确的。如果股东职责没有落实到实处，股份制和非股份制没有太大的差别。第二，对于已进行过股份制改造的企业或银行，把原来分散的股东重新集中，比如汇金注资光大银行200亿人民币后将持有后者股权三分之二左右，这事实上是一个重新国有化的过程。同样地，重新国有化是解决股份制银行重组的一种办法，但它不见得是最终目标。

　　主持人：那么这种国家在金融投资中越来越占主导地位，是否与金融市场化改革的方向相背？

　　巴曙松：我认为不是。牌照发放、分支机构的设立、利率、

汇率的制定，以及所有人员的任免都开始市场化，国家从原来几乎无所不在的审批者的角色，逐步回归为一个遵循现代公司治理原则的股东的角色，这实际上是市场化过程。这也表明，大家开始按照游戏规则来玩。

　　对于中小股份制银行而言，它们已经积累了一定的专业金融管理经验，如果再有强势的机构开始介入，主导引入投资者价格谈判和重组过程，可能较之原来大型银行模式来说，制衡能力会更强一些。而且在注资、重组后，估计光大也会引进战略投资者，在境内、境外都上市。

　　那么背后支持这个做法的逻辑是什么呢？银行所有者或者监管者对银行提出很多目标：既要追求效益，又要支持宏观调控，甚至支持特定的产业、地区，比如以前出现过“饺子贷款”，这就使得银行绩效很难考核。而现在银行改革的一个好处就是，在把该承担的历史欠债全部承担、清理完之后，可以按一个统一的标准对内资和外资银行进行考核。这样实际上也切断了我们隐含的一个担保——出了问题必须要政府来注资。

　　沈明高：这一轮的银行改革到底能不能从根本上切断政府和银行之间的关系？巴所长刚才说得比较乐观，已经切断了。但是现在投资者恰恰担心，这个关系可能没有根本切断。我们的行长还是政府任命，如果其中的一个银行出现财务危机，老百姓或者股东会怎么想呢？管理者由政府委任，亏损由股东或储户买单，是一种权利与责任的不对称。如果发生这样的情况，政府就很难全身而退。当中国的宏观经济发生波动的时候，一些银行经营不善的问题很可能会暴露出来。

　　汇金公司在一定程度上起到规范政府和银行关系的作用，它以国有股股东的身份行使责权；但由于它仍是国有的金融控股公司，投资者总是能在它的背后找到政府的影子。如何在政府和国有股股东之间建立一个防火墙，可能应该成为下一步改革的重点。

　　3. 汇金定位

　　不能寄希望于机构放弃自己的利益，我们要做的是把规则定清楚，让机构在追求自己利益的时候，不要损害公共利益，不要浪费公共资源。

　　主持人：先有汇金向三家国有银行注资，后有汇金为银河证券等券商投资，现在又给股份制的光大银行注资，那么国家注资金融机构的权限或者责任的边界究竟在哪？在股份制银行问题都解决后，汇金是否又要去参与城市商业银行重组呢？

　　巴曙松：这个问题实际上包含了汇金公司面临的两难，它到底是一个承担政府特定职能的重组者，重组完即功成身退，还是定位为市场化运用外汇储备和政府资金的投资公司？完全市场化的银行重组未必成功，国际经验如此，在中国的市场环境下同样也是如此，因为需要大量合约的重新签订，大量资产的划转，没有政府的介入很难成功。而汇金公司有这个能力，把银行或其他金融机构洗干净了，再去卖，功成而身不居，这是一个做法。如果定位为市场化运用外汇储备和政府资金的投资公司，像新加坡政府投资公司、淡马锡公司以及挪威银行投资公司那样，就要对其进行市场化的评估和问责。

　　贾康：汇金公司刚开始成立时，履行的是第一个功能。当时温家宝总理把工、农、中、建四大行的改革称为“背水一战”，是要求只能成功，不许失败。在改革的准备阶段，前期必须把资本充足率提上来，所以要由汇金注资。而且在法律框架允许的范围里，一个最便捷的方式就是动用外汇储备。但是也有评论者提出了疑问，如果以后总进行类似操作，动用这么大量的国有资源是否需要更完备的法律程序？现在建、中、工三家银行重组上市都已完成，最后一个农业银行是不是要对照前面三家的方式进行注资，程序上是否应有更周全的把握？

　　巴曙松：如果基于宏观层面的重组者和战略者应该关注系统风险，而券商是个体风险，一个券商倒闭不会对系统导置多大风险。现在汇金从宏观风险介入到了微观风险，从系统风险介入到个体风险。而且大家开始以为外汇储备是一个免费的供应资源，实际上外汇储备是负债，在银行资产负债表中，负债方还给我们印着钞票呢，这一点决定了我们不可能像一般公用资源到处滥用，今天说给社保基金一百个亿，明年说给哪个地方一百个亿。

　　贾康：所以说，从汇金公司现在的行为本身判断，它已经从开始的战略性推动力量变成越来越具有自己决策空间的主体。现在它肯定还带有原来战略决策层的影响，但是不会总像最开始那么直截了当，而且发展出一定的弹性空间。在这个空间里，汇金可能会利用它自己一些专业上、操作上的说服力，使各个方面允许它做微观化的操作，至少是从原来很宏观的角度向微观角度去靠拢的操作。这里面有一个自身激励机制的问题值得考虑：汇金自己的激励——约束机制从长期来看应怎么塑造？

　　如果按照一开始的一种理解，功成身退，那么很简单，工、农、中、建做完汇金就收摊了。但从汇金现在发展的架势来说，可以推测内在激励机制可能长期存在。如果这样运行，单一目标也好说，与市场上其它同类机构比照就可以衡量。但它又是一个国有独资组建的金融资产投资运行实体，不可能真正做到纯粹的单一目标。

　　沈明高：我觉得只要国有银行存在、有国有股的话，汇金就会存在下去，因为它在一定程度代表国家股东的利益。国家在设计金融管理体系时，或显性或隐性地都有确保金融稳定的需要，只要汇金是国有金融企业，它将不可避免地要承担非商业性的责任。关键是汇金公司未来怎么发展？我认为，关键是要增加它的透明度，清楚定位它的目标、运行机制和绩效评价。

　　巴曙松：客观的说，汇金公司这种形式较之以前简单的由政府财政控制还是一种改进。目前，汇金事实上已经成为一个跨不同金融机构的控股公司，由于金融业是竞争性市场，所以在控股公司层面，可以考核不同银行的ROA(总资产净回报率)、ROE(净资产收益率)等财务指标，衡量业绩运营状况。也就是说，现在我们至少有一个跟国际惯例接轨的考核机制，至少得按照公司的法律框架运作。我觉得不能寄希望于机构放弃自己的利益，机构有自己的利益是正常的。我们要做的就是把规则定清楚，让机构在追求自己利益的时候，不要损害公共利益，不要浪费公共资源。

　　4. 需不需要金融国资委？

　　汇金公司目前的特征，并不像国有金融资产的专门管理机构，而较接近国有金融资产管理体系中的中间层——投资控股公司。

　　主持人：据媒体报道，

财政部金融司为全国金融工作会议准备的提案称，要仿照国资委的形式成立金融国资委，建造一个管人、管事、管资产、具有行政色彩的监管平台，这是否必要？

　　贾康：从研究者的角度看，我觉得在我国构建金融资产管理体系，可以考虑金融国资委，很多国家也有类似的管理机构，只是名称各不相同。美国有一个政府会计管理办公室，依据它的政府职责，可以非常清晰地编制出整个公共部门的资产负债表，虽然不叫国资委，但是对国有资产的情况一清二楚，进而可以与预算、资产运营等方面相配合、呼应。美国要制定与国有公共资源重组有关的具体措施，信息是相当透明的，一旦涉及到国有企业，就要经议会制定专门的法案。

　　现在国资委已把直接管理的企业由原来的200家收缩到160家左右(据说目标是要收缩到100家左右)，按照全年200多个工作日，哪怕缩到100家，平摊到每家也就2天多一点。有没有可能找到更有效的管理模式？比如在中间层构建几个相互竞争的投资控股公司，按照保值增值目标比较好地以资本运作方式使这个系统有效运转，防止陷入一个大领导机关对100多个特大型企业“管不好、管不了”的状态。

　　至少在一般意义的国有资产管理体系里面，我个人是倾向于要积极探索中间层次的，比如投资控股公司。调整差异、雪中送炭等等其它政策性目标，必须排除在资产管理专门体系之外，按公共职能由别的机构协调。这种简单逻辑，似乎也能够跟设想的金融国有资产管理体系呼应。

　　沈明高：包括银行在内的中国国有企业改革，事实上是一步一步倒逼国有产权的明晰化。最早的时候，主管部门是国家股东的代表负责管理国有企业；后来就有所谓的股份制改造，很多企业高管直接出任董事长或者相关部门委任董事长的方式代为行使国有股股东的权利。现在看来，这些改革还没有真正解决国有股的代理问题，所有才有国资委或金融国资委之争。无论是国资委或者汇金，或者是再建立一个金融国资委，最后要解决的实际都是一个问题——到底应该由谁来代表国有出资人行使权利？

　　作为出资人或出资人的代表，它最关心的主要有两个方面：一是企业或银行经营层有没有实现股东的利益最大化；二是这个企业或银行应该继续持有还是应该卖掉或重组，在追求高回报的同时通过资产组合的多元化降低风险。要清晰界定政府、国有股东和企业、银行之间的关系，事实上是一个不可能的任务，只是说哪一种机制能够解决得更好。一种可能的方式是由全国人大直接代行国有股股东的权利，委托机构经营国有资产，并向全国人民报告国有资产的经营状况，接受老百姓的监督。但这在更多的情况下只是一种设想，操作起来不是那么容易。

　　主持人：如果不新设立“金融国资委”，汇金公司能不能完全履行职能？如果设立，应该放在财政部还是其他部委下面？

　　贾康：从国际经验来看，金融国资管理一般是放在财政部之下，或财政部参与之下。中国现在的公共财政建设还需要探索有自己特色的东西。1980年代中后期，我们就认识到国有企业改革必须得政企分开、政资分开，对于国有资产应该追求的保值、增值的目标，得有专门的机构去盯着，与其他目标混在一起就解决不好，这是一开始建立国有资产管理机构的初衷。在具体的财政分配形式上就要实行税、利分流。凭藉政治权力按法律规定征的是税，凭藉资产权力应该拿取的是分红，国有企业也应该分红。

　　股份制以后，不少企业内既有国有股、又有非国有股，同样需要有专门的国有资产管理机构。我国80年代后期最开始成立的是国有资产管理局，由财政部代管，后来于1998年撤消。现在的国资委是国务院特设的机构。从公共财政角度来说这个管理架构很有意义。公共财政的落实形式是预算，主要包括公共收支、资本运营、社会保障预算，上报全国人大审批后成为有法律效力的执行文件，各个财政年度按这套预算来配置公共资源。三方面的复式预算构成公共财政的总预算，这个逻辑是成立的，但是怎么操作比较复杂。据说，现在国资委和财政部已基本达成共识，国资委将牵头编制100多家特大型国有企业的资本预算，财政部与其他国有资产信息内容汇总以后交到人代会，这是粗线条的想法，不过于金融资产管理的讨论也有意义。至于汇金公司目前的特征，并不像国有金融资产的专门管理机构，而较接近国有金融资产管理体系中的中间层——投资控股公司。