资源性产品价改在即

　　新方案很可能将已经或即将在多个领域推开的价格改革拉回到原点——即固化旧有的以成本加收益确定的政府定价模式

　　□ 本刊特约作者 李宛蓉/文

　　12月22日，北京市发改委召开民用天然气价格调整的听证会。根据燃气集团上报的调价方案，北京民用天然气的价格每立方米将上调0.15元。与之同时报批的，还有一项天然气价格联动机制。

　　按照这一新机制，在规定的期限内，民用天然气销售价格将随着上游天然气的价格同时调整，而不必另行召开听证会。

　　但是，这只是一场即将到来的“资源性产品价格改革”的序曲。“这次必须涨价了。再不涨，就赶不上下一轮的天然气出厂价调整了。”北京市发改委的一位负责人谈及此次涨价时指出。

　　记者获知，国家发改委价格司起草的资源性产品价格改革的方案——《关于深化价格改革促进资源节约和环境保护的意见》(下称《意见》)已获得发改委主任办公会议的原则通过，在继续征求地方意见后，即将上报国务院。如果获国务院同意，中国的资源性产品价格将在2007年之后面临一场全面调整。

　　按照这一方案，资源性产品价格的改革将从水、石油、电力、天然气、煤炭、土地等领域展开，并提高排污费、污水处理费和垃圾处理费的征收标准。整套方案的最大变化在于，把环境治理成本和资源枯竭后的退出成本计入上述产品的定价中——如果办法通过，意味着相关产品即将迎来一轮大提价。

　　从保护环境和节约资源角度出发而制订的“价改”新方案，在业内外已引起不小争议。一些专家指出，新方案实际上很可能将已经或即将在多个领域推开的价格改革拉回到原点——即固化旧有的以成本加收益确定的政府定价模式。

　　例如煤炭，价格自上世纪90年代初已逐渐放开，从政府控制变为主要由市场定价；而形成市场化的电力价格，亦为2002年通过的电力体制改革方案的目标之一。

　　“让价格杠杆起作用”

　　发改委提出资源性产品价格改革的思路，很大程度上基于能源形势的压力。

　　在2005年10月召开的中共十六届五中全会上，能源问题被提到前所未有的高度。会议提出，要实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番，单位国内生产总能源消耗比“十五”(2001年-2005年)期末降低20%左右。

　　但在“十一五”(2006年-2010年)的第一年，上半年全国单位GDP能耗和主要污染物的排放量均不降反升；前三季度统计，中国万元国内生产总值能耗仅下降0.5%，而煤炭和电力生产增速仍高于GDP增速，主要污染物排放量继续攀升，要完成全年能耗降低4%的目标难度很大。

　　12月9日召开的全国发展和改革工作会议上，发改委主任马凯指出，中国节能减排的形势严峻。“如果明年节能降耗和污染减排目标仍然完不成，不仅影响‘十一五’规划目标的实现，也会对长远发展带来不利影响。”

　　发改委主管价格的副主任毕井泉则表示，造成中国资源和环境约束矛盾突出的一个重要原因是：中国资源产品价格偏低，既没有反映资源的稀缺程度，也没有反映环境治理成本和资源枯竭后的退出成本。

　　事实上，发改委早已就此观点展开了论证。2005年10月28日，发改委组织国务院发展研究中心、财政部、国土资源部、水利部、科技部、环保总局、中石油、中石化、国家能源领导小组、国家电网公司、煤炭工业协会、华能集团、社科院等部委、机构和公司，在钓鱼台国宾馆召开了资源价格改革研讨会，“让价格杠杆起作用”成为这次会议上代表们的普遍观点。

　　国家环保总局副局长王玉庆也支持将环境成本纳入定价机制中的做法。他认为，企业生产产品的价格不仅应包括生产中各种直接间接的费用、必要的利润，还应包括破坏污染环境所形成的环境成本。而现在即使是污染治理得比较好的企业，其产品价格也只包括了实际治理成本，而没有包括环境退化成本。

　　财政部副部长朱志刚则表示，资源价格的扭曲，一方面使得资源价格无法有效、真实地反映社会需求，价格机制无法按照市场规律来调节资源的生产和消费；另一方面，资源的廉价或无偿使用也带来了浪费和效率底下。

　　新方案全解

　　在此背景之下，有关部门加快了资源性价格改革的步伐。11月下旬，国家发改委的主任办公会议讨论并原则通过了《意见》。

　　国家发改委一位相关负责人指出，这次改革方案的原则，一是促进资源节约和综合利用，让资源性产品价格反映资源的稀缺程度。二是污染者付费，所有的企业、单位和居民，凡是排放污水的，需缴纳污水处理费；凡是产生垃圾的，要缴纳垃圾处理费；排放污染的要缴纳排污费。此外，考虑到社会各方面的承受能力，在实施的过程中将“统筹规划，分步实施”。

　　发改委所制定的《意见》，勾勒了石油、天然气、水、电、煤炭和土地未来几年的“价改”蓝图。

　　石油与天然气首当其冲。根据国家发改委的监测数据，2003年，原油、天然气、发电用煤之间的价格比较关系，国内为1∶0.41∶0.41，而同期国际市场上的比价为1∶1.04∶0.25——中国天然气价格明显偏低。这成为天然气提价的一个重要依据。

　　在2005年，中国天然气价格经过多次调整后，仍低于国际市场价格。发改委提供的一项统计指出，目前中国天然气平均出厂基准价格为每立方千米770元，只相当于国际市场可替代能源价格水平的21%。

　　“事实上，天然气的价格已成为制约天然气开发利用与国际合作的一个重要原因。”一位能源专家指出。

　　发改委针对这一问题所开出的“药方”，是逐步将国产天然气的价格提高到与国际价格接轨的水平，实现天然气价格与国际市场可替代能源价格接轨。同时，将继续完善成品油的价格形成机制，择机开征燃油税。

　　此外，作为石油、天然气的配套改革，政府将用开征特别收益金、提高资源税等方式，将企业额外增加的部分收入上缴国库，专项用于对使用天然气的低收入群体和以天然气为燃料的出租车、城市公共交通的补贴。

　　石油、天然气之外，电力与煤炭价格改革的内容也逐渐明确。

　　在近年来开展的电价改革中，由于输配电价尚未形成，目前进行试点的区域电力市场竞价上网被多次叫停。2006年3月，东北的区域电力市场重启后的年度竞价中，平衡账户亏损达30亿元。由于输配电价尚未形成，亏损无法传导下去，此次竞价被迫再度中断。2006年年底，有关部门明确今年的电价按照2005年的竞价结果进行核算，即将到来的2007年的竞价又成悬疑。

　　为解决这一问题，此次资源性产品价改方案中，建立销售电价与上网电价联动机制的内容被明确提及。此外，价格主管部门还将加快输配电价的改革步伐，进一步完善“差别电价”的政策。

　　对于风力、地热、潮汐、太阳能、生物质能等可再生能源发电，将按照“成本加合理收益”的原则定价，这样确定的定价原则显然要高出当地的标杆电价，而高出的部分将“在全国销售电量中均摊”。对于脱硫电价，也是按照“成本补偿”的原则给予加价。

　　在煤炭价格上，新方案的主要思路是完善煤炭成本的构成，在成本中加入矿权取得成本、资源开采成本、生态环境恢复治理成本、安全生产成本以及资源枯竭后的退出成本。同时，设立矿山环境保证金和煤矿转产发展资金，征收办法是按煤炭销售收入的一定比例预留，专项用于矿山环境治理和资源枯竭后矿山转产。

　　“煤炭价格的市场化已经很多年了。”神华源股份有限公司(香港交易所代码：1088)总裁凌文告诉记者，“但煤炭的成本中，并没有包括环境等成本。”

　　水价改革的重点则是提高污水处理费。“国际上通行的水价构成是供水价格和污水处理费各占50%。”国家发改委相关负责人指出，“而中国污水处理率和污水处理费均严重偏低。在36个大城市中污水处理率只有55%，征收的污水处理费平均每吨0.67元，仅相当于处理成本的67%。”

　　此外，未来还将进行排污费、垃圾处理费、供热费等方面的价格改革，这些增加的费用都将最终体现在终端销售价中。为提高征收率，垃圾处理费还有可能与水费、电费、燃气费同时收取。

　　计划还是市场

　　经过两年讨论，用“价格杠杆”进行节能的思路已成共识。但价格杠杆如何起作用，是用市场化方式还是计划定价的方法，业界有不同声音。对正在酝酿中的新方案，一个普遍的认识是：此次“价格改革”，涨价因素大于改革因素，因为相当部分的改革仍在沿用计划经济的思路，用推高成本的方式来实现“价格杠杆”。

　　在学者们看来，资源性产品价格改革强调资源有偿使用是正确方向；但照此思路，基本上只是扩展了资源“成本”的范畴，在定价方式上并没有脱离以往“成本定价”的固有框架。

　　“必须提高能源的价格，如果不动价格，任何节能的技术都上不去。”经济学家茅于轼告诉记者，“但通过价格进行资源配置，比较理想的做法，是在均衡价格之外对增加的社会成本额外征税。这也给用污染的单位一个选择——或者选择自己治理污染的方法免交这部分税，或者选择交税而不治理污染。”

　　国务院发展研究中心产业经济研究部研究员钱平凡则批评新方案将使政府沦为企业左右价格的工具。首先，这种方案依然没有摆脱成本定价这种计划经济的定价模式，“但是成本怎么确定呢？这是很难算清楚的。在这种机制下，企业都有冲动抬高成本以获得政府更高的定价，政府很难一一核实，因此，很容易被企业所左右。”

　　钱平凡认为，治本的方式还是应当进行煤炭矿权的市场化改革——将煤炭的资源价格放在公开市场上进行招标、拍卖，由供给与需求决定价格，而政府可以用征收专项税的方式收取环境的治理基金，这与成本定价是完全不同的定价方式。

　　“煤炭产权化改革是煤炭市场化的基础。”他说。

　　2005年10月，为了治理煤炭生产的安全隐患，国家发展改革委曾根据企业上报的项目情况，下拨了当年第二批煤矿安全改造项目中央预算内专项资金40383万元。而随后国家审计署的审计报告中披露，这批煤矿安全改造资金有2741万拨付给了十个已经关闭破产的煤矿。财政部门此前已为这几家煤矿拨付了关闭破产补助38.33亿元。

　　“政府被地方企业骗了。”原能源局煤炭处一位人士无奈地说。当时上报项目的材料堆积如山，而审核人数非常有限。

　　此外，脱硫电价是成本定价的一个典型案例。近年来，为促进电厂的环保，国家发改委对于安装了脱硫装置的机组制定了一个更高的上网价格——每度电比不脱硫的机组加价0.015元到0.025元。在这个方案执行的过程中问题百出——贵州等地的企业纷纷向价格主管部门投诉，称这些地区煤炭中的硫分高，要求政府为当地的电厂提高脱硫电价。

　　但在全国范围内，相当数量的电厂虽然得到了脱硫电价，平时脱硫装置却并不运行，给这些电厂的脱硫电价并没有达到减排的效果。据了解，2007年起，国家将对不运行脱硫机组的电厂给予惩罚性措施；对未安装脱硫机组的电厂，也将加收二氧化硫的排污费。

　　“问题是谁来监管，价格部门没有精力一一核实每一台机组的情况。”原电监会副主席邵秉仁在接受记者采访时表示。

　　新方案还提出了差别电价，即对于高耗能企业用电征收高价。茅于轼认为，这种价格歧视不仅违反了公平原则，而且降低了电力的使用效率。“以行业划分电价还是计划经济的思想，计划人员主观设定某些行业值得鼓励，给它们享受低价电；而某些行业要限制，就给他们高价电。这样做完全违反了市场经济的原则，也就是降低了资源的最佳利用。”茅于轼说。

　　在中国能源网信息总监韩晓平看来，资源性产品价格改革，最关键的是建立市场的交易机制，并对排污高能耗的企业辅之以税收等惩罚性措施。“能源领域的改革要向市场发展，不是向计划发展。”-