公共财政发威 先补行政能力

　　陈伟

　　近几年，中国财政收入稳步增长，到2006年年底，将会达到创纪录的4万亿元。相应地，政府债务到2005年降低到GDP的18%以下。但与此同时，中国社会也面临着收入差距正在扩大、各级政府财政收支的不平衡、社保体系的不完善等诸多挑战。决策层已经意识到只有解决这些挑战才能全面发掘自己的潜力。

　　12月20日，财政部部长金人庆勾勒出了2007年的财政政策近景，他表示，明年财政各项工作将以公共化为取向，加快完善公共财政制度，更好地为构建社会主义和谐社会服务。

　　对于未来的政策取向，我们无需怀疑，但是在强调公共财政政策中的数量因素(如转移支付的数量)同时，政府公共治理能力的提高同样不容忽视。

　　比如，就财政政策中的公共开支政策而言，上世纪90年代中期以后政府财力迅速增长，但是此前因为财力匮乏被削弱的对基础教育和医疗卫生服务的投入却迟迟没有补上。对此，地方政府的借口是缺乏资金。但另一方面，只要一上大项目，出政绩，地方财政便立刻显得充裕无比，其中的落差恐怕已经不能用财政的“量多量少”来解释，更多的来源于政府公共治理能力的不强——这其中包括对政府如何实施公共领域管理的认识。

　　政府部门的行政改革同样潜伏着类似问题。伴随着财政收入的逐年增长，从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重，远远高于发达国家，而且近年来还在以平均每年23%的速度增长。如果我们不健忘的话，也是在上世纪末期，政府的机构改革就已经提出了“精兵简政”的口号，而在今年则已经演绎为“精官简政”，从行政费用的增长趋势来看，政府在公共领域的治理能力依旧薄弱。对比其他国家，类似“税收大幅增长，征收成本也大幅增长”这样的理由似乎并不成立。

　　甚至在财政的管理上，政府治理能力也有待提高。按照惯例，中国的财政年度从每年的1月开始，但是财政预算要在每年3月召开的全国人民代表大会上审批。上传下达，在4月中旬之后，中央政府的预算批准完了才能批准省级财政预算，省级批准后才是地方预算。甚至，很多低级政府部门的预算会到财政年度的最后几个月才批准。正因为如此，才会出现一些地方上半年由于预算没有批而“无所事事”，下半年由于预算批了而必须突击花钱的情况。政府预算使用的不适当恰恰反映的也是政府公共治理能力的薄弱。

　　由此，中国财政政策公共转型的主基调虽已奠定，但是必须辅以政府在公共领域方面治理能力的提高——这既可以理解为是政府职能转型的范畴，也可以部分归纳到政府公共管理的技术领域。比如，对上述的财政预算在全国领域的贯彻、传达，通过流程改进，就大可以做得更有效率。

　　因为公共财政相比于现行的财政体制更复杂，如果政府在公共领域的治理能力踟躇不前，财政政策的公共转型则很可能难以贯彻，或者整个社会将会面临更大的福利损失。