调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策新闻发布会背景材料

　　调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策

　　新闻发布会背景材料

　　（2006年12月22日）

　　中国银监会

　　为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，中国银行业监督管理委员会决定，按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，以更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设。为此，银监会制定发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）。

　　一、《意见》出台的必要性和重大意义

　　近年来，银监会和银行业金融机构按照党中央、国务院关于农村工作的总体部署，在金融支持农业和农村经济发展，促进农民增收方面做了大量工作，取得了一定成效。一是银行业金融机构农村地区信贷投入不断增加。11月末，农村信用社、农业银行、农业发展银行的涉农贷款余额达到4.5万亿元（农村信用社及农村商业银行、农村合作银行贷款余额26524亿元、农业银行贷款余额10000亿元左右、农业发展银行贷款余额8760亿元），占银行业金融机构贷款总量的20%。二是农村信用社农业贷款大幅增加，农户贷款覆盖面逐步扩大。11月末，农村合作金融机构农业贷款余额12593亿元，比年初增加2098亿元，其中农户贷款余额9532亿元，获得农户小额信用贷款和农户联保贷款服务的农户数为7072万户，占到全国农户总数的31.2%，占有贷款需求且符合贷款条件农户数的57.6%，受惠乡村人口在3亿左右。三是其他银行业金融机构也正在农村地区积极开展小额贷款业务，农业发展银行经银监会批准在部分省份的分支机构进行小企业贷款试点，邮政储蓄机构的一些网点也开始了小额质押贷款试点工作。

　　虽然这几年农村金融服务正在发生积极变化，但总体看农村金融改革发展和服务比较滞后，与城市地区金融业的快速发展相比不协调，与农民和农村经济发展不断增长的需求相比不适应，与新农村建设和构建和谐社会的要求相比有差距。一是银行业金融机构在农村地区的机构网点较少，覆盖程度比较低，大部分农村地区只有农村信用社和邮政储蓄机构网点，一些偏远落后地区还存在金融服务空白；二是农村信贷资金供应与新农村建设形势不适应，除农村信用社外的其他银行业金融机构在农村地区的信贷投入过少。由于这些银行业金融机构在商业利益的驱动下，投放在农村地区信贷资金基本维持原有的存量，新增投放大量向城市地区和非农产业转移，没有切实承担农村信贷投入的社会责任；三是现有农村银行业金融机构的服务效率低、手段落后、历史包袱沉重；四是农民贷款难和农村中小企业贷款难等问题依然存在。由于农村各类产业的赢利性低，农民和农民小企业的经营风险高，抵押担保手段少，不少农户和企业的贷款需求还难以满足；五是财政资金和信贷资金，政策性金融和商业金融没有形成合力，在农村地区进行信贷资金投放缺乏宽松的政策环境和信用基础。

　　中央关于建设社会主义新农村的战略部署对银行信贷和金融服务提出了更新的挑战和更高的要求。首先，资金需求总量更加巨大。据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右。按照过去农村投入资金中财政资金、信贷资金和社会资金的经验比例，即使考虑到公共财政加大对新农村建设投入的情况，新农村建设资金需求中的大部分仍将由银行业金融机构提供。其次，服务需求方式更加多样化。社会主义新农村建设涉及多领域、多层次、多类型的金融需求，既有一般农户的小额信贷需求，也有产业集群化龙头企业的大规模资金需求；既有普通的存贷款服务需求，更有各类银行卡等支付结算和理财等服务需求，客观上要求金融服务品种更加丰富，服务手段更加多样，服务方式更加便捷，而现有的农村金融服务在这些方面显然还存在明显不足。第三，中西部金融服务需求更加突出。现有的金融服务在东中西部地区之间差异明显，中西部特别是西部地区金融资源不足，金融网点不足，竞争力不足，金融服务整体水平较低。如何突出加强对中西部地区的农村金融服务，确实面临新的挑战。中央新要求的提出，必将极大地促进我国农业和农村经济的持续、快速发展，并由此催生农村市场的进一步发育，连锁拉动农村多元化的金融服务需求，这无疑为银行业金融机构特别是农村金融机构的业务拓展和发展壮大带来广阔的空间和良好的历史机遇。

　　今年以来，银监会在全国组织开展了农村金融服务与农村金融竞争充分性调查，初步掌握了当前农村金融服务中存在的突出矛盾和问题，为构建适应建设社会主义新农村需要的农村金融服务体系，全面提高农村金融服务水平提供了决策依据。先后下发了《关于农村合作金融机构小企业贷款指导意见》、《农村合作金融机构社团贷款指引》，研究制定《银行业金融机构在农村地区开展代理业务的指导意见》。为从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，银监会制定发布了《意见》。该《意见》的发布是我国银行业市场准入政策的重大突破，是农村金融改革的重大创新，必将促进农村金融体系的完善和农村金融服务水平的提高，必将促进城乡金融和城乡经济的协调发展，必将促进社会主义新农村建设与和谐社会的构建。

　　二、准入政策调整和放宽的具体内容

　　（一）放开准入资本范围。积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设以下各类银行业金融机构：一是鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。二是农村地区的农民和农村小企业也可按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织。三是鼓励境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。四是支持各类资本参股、收购、重组现有农村地区银行业金融机构，也可将管理相对规范、业务量较大的信用代办站改造为银行业金融机构。五是支持专业经验丰富、经营业绩良好、内控管理能力强的商业银行和农村合作银行到农村地区设立分支机构，鼓励现有的农村合作金融机构在本机构所辖的乡（镇）和行政村增设分支机构。农村地区各类银行业金融机构，尤其是新设立的机构，其金融服务必须能够覆盖机构所辖区域的乡（镇）或行政村。

　　对在农村地区设立机构的申请，监管机构可在同等条件下优先审批。股份制商业银行、城市商业银行在农村地区设立分支机构，且开展实质性贷款活动的，不占用其年度分支机构设置规划指标，并可同时在发达地区优先增设分支机构；国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行在大中城市新设立分支机构的，原则上应在新设机构所在地辖内的县（市）、乡（镇）或行政村相应设立分支机构。

　　（二）调低注册资本，取消营运资金限制。根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度，合理确定新设银行业金融机构注册资本。一是在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币300万元；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币100万元。二是在乡（镇）新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币30万元；在行政村新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币10万元。三是商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司，其注册资本不得低于人民币50万元。四是适当降低农村地区现有银行业金融机构通过合并、重组、改制方式设立银行业金融机构的注册资本，其中，农村合作银行的注册资本不低于人民币1000万元，以县（市）为单位实施统一法人的机构，其注册资本不低于人民币300万元。取消境内银行业金融机构对在县（市）、乡（镇）、行政村设立分支机构拨付营运资金的限额及相关比例的限制。

　　（三）调整投资人资格，放开境内投资人持股比例。适当调整境内企业法人向农村地区银行业法人机构投资入股的条件。境内企业法人应具备良好诚信记录、上一年度盈利、年终分配后净资产达到全部资产的10％以上、且资金来源合法等条件。

　　资产规模超过50亿元，且资本充足率、资产损失准备充足率以及不良资产率等主要审慎监管指标符合监管要求的境内商业银行、农村合作银行，可以在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。

　　村镇银行应采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人。适度提高境内投资人入股农村地区村镇银行、农村合作金融机构持股比例。其中，单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。

　　（四）放宽业务准入条件与范围。在成本可算、风险可控的前提下，积极支持农村地区银行业金融机构开办各类银行业务，提供标准化的银行产品与服务。鼓励并扶持银行业金融机构开办符合当地客户合理需求的金融创新产品和服务。农村地区银行业法人机构的具体业务准入实行因地制宜，区别对待，由当地监管机构根据其非现场监管及现场检查结果予以审批。

　　充分利用商业化网络销售政策性金融产品。在农村地区特别是老少边穷地区，要充分发挥政策性银行的作用。在不增设机构网点和风险可控的前提下，政策性银行要逐步加大对农村地区的金融服务力度，加大信贷投入。鼓励政策性银行在农村地区开展业务，并在平等自愿、诚实信用、等价有偿、优势互补原则基础上，与商业性银行业金融机构开展业务合作，适当拓展业务空间，加大政策性金融支农服务力度。

　　鼓励大型商业银行创造条件在农村地区设置ATM机，并根据农户、农村经济组织的信用状况向其发行银行卡。支持符合条件的农村地区银行业金融机构开办银行卡业务。

　　（五）调整董（理）事、高级管理人员准入资格。一是村镇银行的董事应具备与拟任职务相适应的知识、经验及能力，其董事长、高级管理人员应具备从事银行业工作5年以上，或者从事相关经济工作8年以上（其中从事银行业工作2年以上）的工作经验，具备大专以上（含大专）学历。二是在乡（镇）、行政村设立的信用合作组织，其高级管理人员应具备高中或中专以上（含高中或中专）学历。三是专营贷款业务的全资子公司负责人人选，可由其投资人自行决定，事后报备当地监管机构。四是取消在农村地区新设银行业金融机构分支机构高级管理人员任职资格审查的行政许可事项，改为参加从业资格考试合格后即可上岗。五是村镇银行、信用合作组织、专营贷款业务的全资子公司，可根据本地产业结构或信贷管理的实际需要，在同等条件下，适量选聘具有农业技术专长的人员作为其董（理）事、高级管理人员，或从事信贷管理工作。

　　（六）实行简洁、灵活的公司治理。农村地区新设的各类银行业金融机构，应针对其机构规模小、业务简单的特点，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，建立并完善公司治理，在强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率的同时，要加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控。一是新设立或重组的村镇银行，可只设董事会，并由董事会行使对高级管理层的监督职能。董事会可不设或少设专门委员会，并可视需要设立相应的专门管理小组或岗位，规模微小的村镇银行机构，其董事长可兼任行长。二是信用合作组织可不设理事会，由其社员大会直接选举产生经营管理层，但应设立由利益相关者组成的监事会。三是专营贷款业务的全资子公司，其经营管理层可由投资人直接委派，并实施监督。

　　外资金融机构除执行《中华人民共和国外资银行管理条例》（中华人民共和国国务院令第478号）和《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》（中国银行业监督管理委员会令2003年第6号）等法律、法规外，在农村地区的其他准入政策适用本意见。

　　三、《意见》适用范围和原则

　　《意见》适用于中西部、东北和海南省的县（市）及县（市）以下地区，以及其他省（区、市）的国定贫困县和省定贫困县。农村地区银行业金融机构准入政策涉及面广，要积极、稳妥地开展这项工作，按照“先试点、后推开；先中西部、后内地；先努力解决服务空白问题、后解决竞争不充分问题”的原则和步骤，在总结经验的基础上，完善办法，稳步推开。首批试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）的农村地区开展。

　　四、加强监管的主要措施

　　 （一）坚持“低门槛、严监管”的原则实施审慎监管。强化对农村地区新设银行业法人机构资本充足率、资产损失准备充足率、不良资产率及单一集团客户授信集中度的持续、动态的监管。农村地区新设银行业法人机构必须执行审慎、规范的资产分类制度，在任何时点，其资本充足率不得低于8%，资产损失准备充足率不得低于100%，内部控制、贷款集中、资产流动性等应严格满足审慎监管要求。村镇银行不得为股东及其关联方提供贷款。

　　（二）根据农村地区新设银行业法人机构的资本充足状况及资产质量状况，适时采取差别监管措施。一是对资本充足率大于8%、不良资产率在5%以下的，监管机构可适当减少对其现场检查的频率或范围，支持其稳健发展。二是对资本充足率低于8%、大于4%的，要督促其限期提高资本充足率，并加大非现场监管及现场检查的力度，适时采取限制资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构和开办新业务以及降低风险资产规模等措施，督促其限期进行整改。三是对限期达不到整改要求、资本充足率下降至4%、不良资产率高于15%的，可适时采取责令其调整高级管理人员、停办所有业务、限期重组等措施。四是在限期内仍不能有效实现减负重组、资本充足率降至2%以下的，适时接管、撤销或破产。对专营贷款业务的全资子公司，应主要实施合规监管，并与其母公司实施并表监管。

　　（三）引导和监督新设银行业法人机构的资金投向。原则上，信用合作组织应将其资金全部用于社员，确有资金富余的，可存放其他银行业金融机构或购买政府债券、金融债券。对新设立的信用合作组织，只要其管理规范，诚实守信，运行良好，其他银行业金融机构可根据其实际需要予以融资支持。鼓励农村地区其他新设银行业金融机构在兼顾当地普惠性和商业可持续性的前提下，将其在当地吸收的资金尽可能多地用于当地。对确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可用于购买中国农业发展银行发行的金融债券，或通过其他合法渠道向“三农”融资。

　　（四）建立农村地区银行业金融机构支农服务质量评价考核体系。一是农村地区银行业金融机构应制定满足区域内农民、农村经济对金融服务需求的信贷政策，并结合当地经济、社会发展的实际情况，制定明确的服务目标，保证其贷款业务辐射一定的地域和人群。二是银行业金融机构应根据在农村地区开展贷款业务的特点，积极开展制度创新，构建正向激励约束机制，建立符合“三农”实际的贷款管理制度，培育与社会主义新农村建设相适应的信贷文化。三是监管机构应建立对农村地区银行业金融机构的支农服务质量考核体系，并将考核结果作为对该机构综合评价、行政许可以及高级管理人员履职评价的重要内容，促进农村地区各类银行业金融机构安全稳健经营，满足农村地区的有效金融需求。