关于我国效益审计难点及对策的几点思考(06-12-22)

　　目前，财政资金使用效益如何已成为民众所关注的热点问题，效益审计已成为政府审计的不可逆转的发展趋势。近年来，审计署积极探索和开展效益审计。审计署在《2003至2007审计工作发展规划》中正式提出效益审计与真实、合法审计并重的审计发展战略，《2006至2010审计工作发展规划》也明确提出要以专项审计调查为主要方式，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系，但在当前形势下，要客观、准确地进行效益评价难度很大，由此全面探索效益审计的理论和实践已成为审计界的重大课题。笔者认为，我国的效益审计应在借鉴国外效益审计的基础上，充分考虑中国国情和我国审计的实际情况，探索出一条适合公共资源使用效益进行审计的路子。

　　一、我国效益

　　虽然，我国的效益审计在很多方面可以借鉴国外效益审计，但我国的效益审计与国外的效益审计在内涵上有所不同。我国效益审计还应着重考虑以下几个方面：

　　（一）效益审计应充分考虑政治效益

　　我国正处于社会主义初级阶段，我国现阶段的主要任务是满足广大人民群众不断增长的物质和文化需要；同时我国的一切权力属于人民，在国家职能上与国外政府存在根本区别，因此效益审计就应该站在我国政府的立场上，不能仅仅评价经济效益，还应考虑政治效益。中国人多是不容置疑的事实，“吃饭”财政在这几年有所改观，但仍然存在此类问题，所以效益审计应重点关注财政资金所创造的劳动岗位、税收、社会公平、社会稳定等，例如农网改造、村村通电、山区道路修整等等直接关系到农民切身利益的资金项目，在效益审计中应充分关注到政治问题。

　　（二）纠错查弊仍是效益审计的重点

　　由于我国社会主义市场经济体制还建立不久，各方面还不完善，计划经济的影响还仍然存在，官员家长作风状况仍然存在，企业还存在“内部人控制”，股东会、董事会、监事会的作用还远未发挥出来，为了个人利益，道德风险和逆向选择也仍然存在，造成许多公共资源损失浪费、管理不善、资产闲置，违法乱纪的现象很普遍，同时，会计信息的真实性也比较差的现象相当普遍，所以，效益审计还肩负着纠错查弊的任务。

　　（三）可持续发展是效益审计的重要内容

　　科学发展观是我国现阶段特别提倡的，国家还肩负着对宏观经济的调控，对长远发展目标的安排，既要防止经济通货膨胀，又要防止通货紧缩，既要发展经济，又要注意生态的保护和未来的发展，效益审计应关注可持续发展，在评价中应当作为一个比较重的权数加以考虑。

　　二、我国效益审计的五个难点

　　（一）效益审计评价指标体系还未建立

　　效益审计最关键也是最难的是在于评价，对公共资源使用效益的评价对外界来说是很敏感的，而保持客观、公正是审计的灵魂，效益审计评价直接关系到领导责任追究，怎样的评价才算客观、公正，没有一个评价体系也很难对公共资源使用效益作出评判。而很多评价指标很难量化，如对可持续发展、社会稳定的影响，也造成指标体系难以建立。

　　（二）效益审计难以处理效益滞后性问题

　　一般来说，对公共资源使用的经济效益和政治效益要经过一段时间才能表现出来，一般都有个滞后性的问题，正、负效益的体现都是个过程，如果仅凭当时的状态来分析和评价效益，就会出现只顾眼前利益，忽视长远利益，造成评价偏差，产生对公共资源使用急功近利的思想，严重影响公共资源使用管理层的积极性。

　　（三）效益审计暂时难以解决专业胜任能力问题

　　由于效益审计的复杂性和专业性，对公共资源使用的审计需要具有各种知识结构的审计人员参与，如工程技术人员、数学、生物、医疗等专业人才，而现今的审计人员大部分是经济、管理和法律人才，对公共资源使用的审计还有些力不从心。

　　（四）效益审计需要比较长的时间和风险较大

　　由于当今我国会计信息失真和违法乱纪的现象屡屡发生，我国效益审计应当在全面进行财务收支审计的基础上再进行效益审计，时间需要花费很多，但对公共资源使用的合法性却很难把握，许多交易都在帐外，由于审计手段有限，很难完整地把公共资源使用的违法事项全面查出，审计风险比较大。

　　（五）效益审计规范化制度还没出台

　　开展效益审计的法律依据还不充实，明确的法规还没有，同时对审计调查、审计目标的确定、审计范围的确定、审计方法等具体的指导意见还不明确，因此急需解决效益审计的规范性问题。

　　三、我国开展效益审计的几点思考

　　在审计中，为了应对以上难点，笔者认为，我国政府效益审计应坚持六条原则、打好四个基础，在审计方法上注重三个结合。

　　（一）坚持六条原则

　　1．全面评价的原则。效益审计应对公共资源使用的经济性、效率性、效果性、环境性、适当性、会计信息真实性、社会稳定性、合法性、可持续发展性等方面进行全面评价，力图全面地对公共资源使用状况作出客观、公正的评价。

　　2．谨慎性原则。效益审计应对公共资源的使用状况评价采取谨慎性原则，尽量不夸大审计发现的问题，实事求是地反映审计结果，对审计选定的评价指标应切实符合审计项目实际，同时在报告中应尽量少用感情色彩较浓的字句。

　　3．历史性原则。效益审计应对效益评价运用历史的眼光，站在当时的社会环境和当时的法律、法规条件下来考虑问题，客观分析当时所做的决策，从而对效益审计作出客观的评价。

　　4．前瞻性原则。效益审计对公共资源的使用评价应采取前瞻性原则，对效益滞后性要有充分的认识，充分估计未来的发展趋势，对公共资源的使用的评价可以适当采取模拟未来的方法开展评价。

　　5．促发展原则。效益审计在紧紧围绕公共资源使用效益展开工作，在现阶段主要是揭露公共资源损失浪费等问题，但效益审计更重要的是为了促进发展，使公共资源在审计过后能够用的更好，真正发挥效益。促发展原则是效益审计的重要目标之一。

　　6．定量兼顾定性原则。在效益审计中，能定量评价的尽量定量，经济性、效率性、效果性、会计信息真实性等应采取定量的原则，与相关的指标进行对比，而社会稳定性、可持续发展性等可以采取定性的原则，从而对公共资源的使用效益作出准确评价。

　　（二）效益审计应打好“四个基础”

　　1．打好财务收支审计基础。效益审计应建立在真实的会计信息和合法的交易事项的基础上，所以在效益审计中首先要进行财务收支审计，然后进行效益审计。

　　2．打好专业胜任能力基础。 面对效益审计的复杂性和艰巨性，政府审计部门应加紧引进工程技术人才、建筑规划人才、数学、环保、心理等方面的专业人才，同时应加大效益审计培训和研究力度，切实将效益审计体系规范化。

　　3．打好审计质量控制基础。审前调查应重点摸清公共资源使用的基本情况，掌握项目审计的难点和重点，审计实施方案应对审计目标、内容、方法等进行安排，审计过程应对审计质量全面控制，强调风险意识，严格审计日记制度，对审计报告应采取谨慎原则。

　　4．打好计算机审计基础。在效益审计中，应将计算机审计贯穿于效益审计始终，准确高效地发现问题，同时对效益审计采取数理统计方法进行分析和评价，建立各种模型，成功地将计算机审计运用到效益审计中。

　　（三）在方法上讲究“三个结合”

　　1．事前、事中、事后审计相结合。效益审计应对公共资源的使用进行事前、事中、事后审计。事前审计应关注公共资源的使用的合理性和合法性，对可行性报告、审批、效益评估情况进行审计，这样才能“防患于未来”；事中审计应对资金使用的合法性、项目质量进行审计，这样才能对公共资源使用效益全面跟踪；事后审计应对公共资源使用的全面效益进行审计，这样才能促进公共资源使用效益。

　　2．效益审计与责任追究制度相结合。由于领导决策失误导致公共资源使用的效益低下，损失浪费严重，效益审计应对公共资源使用的各级领导的责任挂钩，国务院反复强调要实行责任追究制度，行政法规也进一步明确了这些制度。效益审计应该依照有关责任追究制的法律、法规，建议有关部门对违法、违规问题进行责任追究。

　　3．效益审计与内查外调相结合。面对效益审计的复杂性，在审计中应采取内查外调的方法，到工商局验证公司的合法性，到银行验证资金使用的合法性，到发改委验证审批的合法性，同时，在审计中由于审计人员的专业胜任能力所限，对某些问题应向有关部门请教，以客观、公正评价效益审计。

　　效益审计是一个逐步探索的过程，审计人员面对效益审计的难点，应不断研究，摸索出效益审计评价体系，达到客观、公正评价公共资源使用效益。（作者：

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