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财经纵横

警惕政府投资项目中的六大问题(06-12-12)

http://www.sina.com.cn 2006年12月12日 15:38 审计署网站

  近年来,通过对一些政府投资的项目审计发现,部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面不足,主要存有以下六大问题:一是盲目追求政绩,决策失误,造成项目效益低下。地方政府或个人为追求政绩,大搞"政绩工程"、"形象工程"和"面子工程",在项目实施前,不经科学论证,对市场风险估计不足,违反民主科学决策程序,盲目决策拍板,致使投资的项目达不到预期的效果,成为亏损的黑洞。有的工程因设计有误或存在缺陷,有的项目因赶工较多或征地拆迁不及时造成误工停工,额外增加了人员设备支出,有的项目因道路基层和面层衔接不好,先建后拆等损失浪费严重,有的地方不顾政府财力,借债建设,不仅使投资项目成本增加,而且增加了政府负担。二是法定的程序和手续不齐全。有些工程建设项目手续不齐,没有办理规划用地许可证、建设用地许可证、建筑施工许可证就匆忙开工,缺乏质量监督、工程监理、消防设施验收等手续;有些项目没有纳入计划,特别是超计划投资部分没有重新报批,造成投资计划失控。三是一些政府投资项目管理薄弱,建筑市场秩序欠规范。招标投标制度落实不到位,监督机制不健全,招投标、合同管理不规范,存在"暗箱操作"等违规行为,有的存在"长官"意志,个人说了算,监督约束机制形同虚设,导致投资决策管理严重失控。其一是应招标的项目不招标,特别是一些乡镇,投资超过30万元不招投标较为普遍,有的工程被化整为零,未能全部履行招标程序,某单位综合楼工程造价为1946万元,经公开招标的工程造价为749万元,仅占发包价的38.45%。其二是将招标范围仅限于建筑安装主体部分,而对符合招标条件的工程设计、监理、材料采购和一些附属工程则直接发包,少数工程绕过招标,肢解、转包、分包现象时有发生。其三是部分标底编制比较粗糙,项目内容计算不完整,存在漏算、多算现象,有的对一些关键数据不定死,暂定价目较多,给后期追加预算留有很大的余地。其四是招投标组织不严密,招投标人数量不符合规定。《招标投标法》规定有效投标人不得少于三个,但有的单位在招投标时存在投标单位只有两家,甚至只有一家的现象,根本起不到充分竞争、降低造价的作用,为"暗箱操作"提供了可乘之机,出现个别项目负责人腐化堕落,滥用职权,收受贿赂的现象,使一些行为不轨者有机可乘。四是一些政府投资资金监管不力,基建财务收支管理混乱。其一是有的项目纳入单位财务账中混合核算,没有单独建账;有的乱列与工程无关的支出,挪用工程款;有的旧房拆迁款直接冲抵工程款,致使不能清晰反映工程项目资金到位、投资情况。其二是违反现金管理条例,直接以现金支付工程款。其三是用收款收据作支付凭据,或以建筑材料发票抵冲工程款导致对方漏缴税费等,由于政府投资资金相对独立,监督机制乏力,财务监督和审计监督一时也难以到位,致使挪用、贪污投资资金、大吃大喝等现象比较突出。五是现场施工管理和监督违章。有的项目未请社会监理;有的属同体监理,即监理单位同施工单位有隶属关系;有的建设项目总监不到位,监理工作不履职,现场监理临时外聘人员多,对工程质量、进度和投资控制把关不严,默认施工单位变更工程;有的施工单位未经设计部门和建设单位同意,擅自取消或增加工程项目。有的

  "工程变更联系单"签证不规范,签证资料不全,甚至弄虚作假,违规签证,给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机,有的只对工程量进行签证,不确认价格;有的签证不及时,不是现场签证,而是事后补签,影响了"工程变更联系单"的有效性和真实性。

  六是一些政府投资项目高估冒算,超概算投资现象严重。主要表现有重复计算、变更调减部分未扣除、未按招标规定下浮,甲方应供材料没剔除、高套定额或建设单位高价签证等。主要是由于一些原因,质检、验收等部门的少数工作人员玩忽职守,收受贿赂,甚至与不法承包商相互勾结,虚增造价,大肆侵吞财政投资,给国家造成严重损失。也有的因项目本身设计背离项目实际,概算粗糙,中途变更较多;有的项目批少建多,擅自扩大建设规模,提高建设标准;有的建筑承包商采用所谓不平衡报价法,先低价承揽项目,然后采取中途变更,增加工程量和工程价款,导致预算超概算,决算超预算,工程超计划超规模,不仅使项目计划管理失去了约束力和严肃性,增加了建设负债,衍生了挤占挪用等违规问题和拖欠民工工资等社会问题。有的工程建设管理费也严重超支,而挤占了建设经费,给工程质量带来了隐患。也有部分工程项目由于资金等原因,竣工后迟迟不决算,有的拖的时间很长,某个项目超付工程款多达139万元,个别施工单位超付工程款数额占应结算工程款的46%,某水利工程投资1296万元,工程竣工5年,但建设单位一再要求推迟竣工决算

审计,结果因施工单位改制等原因,使多结算的工程款16.4万元难以追回。由于政府投资项目管理中存在诸多问题,给少数心怀不轨者中饱私囊提供了可乘之机,致使国家遭受严重损失,因此,加强政府投资项目的管理已是刻不容缓。要解决好政府投资项目中存在的问题,笔者建议应积极采取如下对策:一是要加强教育,完善制度,实行严格的责任追究。要健全和完善投资决策机制,对政府重点工程进行跟踪审计和效益审计,实行投资决策责任追究制,对决策失误、滥用职权、玩忽职守的当事人,要严格追究其责任。二是要严格执行项目立项审批、规划审批制度。杜绝随意变更项目增加投资,维护计划管理的权威性,要加大对在建工程的跟踪检查力度,及时制止超计划、超规模的建设项目,不要等"木已成舟"后再去查纠此类问题。三是要加强对政府投资项目的监督管理。要建章立制,按程序操作,严格执行招投标制度,坚决杜绝和制止化整为零、化大为小、甩项抛项等变相逃避监督行为,规范招标程序,克服随意性,防止招投标工作走过场和"暗箱操作"等违规行为的发生,要提高标底编标质量,严格按工程设计、工程定额进行编标,保证标底价与最后工程决算相衔接。四是要遵循工程建设本身固有规律程序进行。先勘察后设计、先设计后施工、先验收后使用,并接受国家审计机关的审计。五是要严格按照规定付款。凡是用财政性资金投资的工程项目,都要按施工进度付款,必须经审计部门进行决算审计,并保留20%以上的工程款。关于工程价款的结算,建设单位必须遵循国家规定,不折不扣地执行,要坚决杜绝超付工程款现象,同时也要积极筹措资金,按合同约定付款,防止拖欠工程款,特别要防止拖欠民工工资现象发生。六是要完善工程质量变更签证程序。要严把监理资质关,实行监理人员持证上岗,及时签证,督促施工单位对变更内容做到日清月结,同时建立变更签证会审制度,防止工程管理人员与施工单位通过变更签证增加投资的情况发生。七是要加强对政府投资资金的监管。加大对隐蔽工程的监督力度,严防施工单位偷工减料和高估冒算,加大审计监督和查处力度,严肃查处贪污、挪用等违纪违法行为。(作者:江苏省建湖县审计局吴加宽

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