中国金融市场的对外开放与风险防范

　　-　中共中央政策研究室副主任　郑新立

　　随着经济全球化进程的加快，金融全球化成为一种必然趋势。国际资本的流动既为发展中国家带来发展的机遇，同时也必然带来一些风险。中国作为全球最大的发展中国家，正在努力建设一个竞争、开放、公正、有序的金融市场体系，在开放金融市场的同时，必须建立有效的管理体制和风险防范机制，这不仅是保持中国经济长期持续稳定发展的需要，也是维护全球经济稳定、继续发挥中国经济作为全球经济发展发动机作用的客观要求。

　　改革开放是建立完善高效的金融市场体系的根本途径

　　改革开放以来，我国金融体制改革取得了重大进展，包括货币市场、股票市场和债券市场在内的金融市场体系初步建立起来，在依照市场规则对资源的优化配置中发挥着越来越重要的作用。但是，毋庸置疑，金融体制改革仍然明显滞后于社会主义市场经济体制和经济发展的要求，成为宏观经济管理体制中的一个“短板”。突出的问题是：商业银行建立现代企业制度的改革刚刚开始，区域性的股份制中小金融机构的建立仍然受到限制，商业银行的组织体系极不合理，尚未形成充分竞争的局面；资本市场发育不完善，缺乏基础性法规，上市公司质量不高，挫伤了广大股民的积极性，债券市场的建立仍处在起步阶段；社会资金的分配过度依赖银行，直接融资的比重过低，既降低了金融市场对资源配置的功能，又加大了商业银行的风险压力；金融机构的内控机制和风险防范体系尚不完善，特别是如何适应金融全球化的要求，在积极吸收国外投资的同时，有效防范金融风险，避免国际金融波动和投机资本对国内金融市场的冲击方面，还缺乏必要的经验。

　　2005年以来，我国金融体制改革和对外开放的步伐明显加快，大批外资金融机构入股中国的商业银行。截至2005年底，已有21个国家和地区的72家外国银行在中国设立了254家营业机构。如美国银行出资25亿美元入股中国建设银行；苏格兰皇家银行和淡马锡控股公司分别出资31亿美元购得中国银行10%的股份；高盛集团和安联保险出资 30亿美元购得中国工商银行10%的股份；德意志银行出资1.1亿美元入股华夏银行；凯雷投资集团等出资4亿美元收购太平人寿25%的股权，并有权增持到49%；施罗德投资管理公司与交通银行合资成立交银施罗德基金管理公司；等等。据统计，目前被外资参股控股的金融企业共计67家，其中银行16 家、信托公司4家、保险公司19家、基金管理公司19家、汽车金融公司4家。外资大批进入国内金融机构，有助于改善中资金融机构的股权结构和治理结构，提高经营管理水平，对推动国内金融体制改革将起到积极作用，是金融全球化的一个必然趋势。但是，国外金融机构的进入也带来一些不容忽视的风险:一是外资控制我国金融市场的风险加大。目前单个外资机构在中资银行持股的比例不得超过20%，集合机构持股比例不得超过 25%，但从2007年起，即加入世贸组织的过渡期结束后，这一限制不再有效，外资持股比例将逐渐提高，外资银行在华新设机构将成为进入中国市场的主要形式。这样，一方面，外资银行通过对中资银行的持股，可以掌握国内金融业的基本情况，另一方面，外资银行通过新设机构，可以迅速扩大在华市场份额。这两个方面结合起来，将使外资银行控制中国金融市场的可能性大大提高。金融是现代经济的核心，是配置资源的最重要手段，如果金融被外资控制，国家经济安全就无法保障。二是造成财富外流。由于历史原因，中资银行、特别是国有商业银行，历史包袱沉重，不良资产居高不下，为了推进商业银行改革，国家付出了巨大代价。1998 年财政部发行特别国债，向四家国有商业银行注入2700亿元充实资本金。近年来，国家先后给中国银行、中国建设银行、中国工商银行注资600亿美元，同时又先后剥离四家国有商业银行1万多亿元的不良资产。而且由于定价上市等原因，导致中资银行利润大量外流。三是我国金融机构与国外金融机构相比，无论是资金实力还是经营管理经验，都处于弱势地位。外国金融机构的进入，将会以其庞大的虚拟经济切割我国实体经济的利润，在基本没有风险的情况下分享中国经济发展的成果。四是外资银行将同中资银行争夺优质客户和核心业务，包括信用卡、住房信贷抵押证券化、代客理财和私人银行等业务。如果优质客户和核心业务被外资银行垄断，将不利于中资银行的长远发展。

　　一些国家盲目过度开放金融市场带来的沉重教训

　　纵观世界各国发展的历史，有的国家能够抓住机遇迅速步入现代化行列，有的国家经济危机频繁发生、发展缓慢，这些无不与能否有效维护本国经济安全密切相关，而维护金融安全又成为维护经济安全的核心。最近20多年，拉美地区成为世界上银行危机发生最为频繁和最严重的地区，35%以上的拉美国家曾经历过数次危机，发生危机的次数是世界其他地区的3倍以上。拉美国家频繁出现银行危机的主要原因，一是大都与外部因素有关。外资银行的大量进入曾经对这些国家的经济发展发挥过重要作用，一些拉美国家曾把外国独资银行的进入视为对外开放的成就而引以为豪。但是，经济一旦出现波动，国外资金流入突然中止，即弥补经常账户赤字的资金流入量突然减少，同时，资金流出量增加，造成资金链断裂，引起乃至加剧了这些国家的经济危机。如1998年拉美7个地区大国的资金流入突然中断，造成信贷规模急剧减少，债务链条断裂，经济危机使GDP的增长率由7%下降到-2%。二是资本账户自由化的错误安排。在缺乏对银行有效监管的情况下，贷款规模迅速膨胀，导致大量不良资产，而贷款的需求又使得银行无限制地通过国外资本融资，银行系统对国外客户的负债迅速扩大，增加了这些国家面对外部资金流动的风险。三是公共债务占贷款总额的比重增加。在1998～2003年的拉美经济衰退时期，政府通过国内银行获得大量贷款，数量庞大的公共债务，成为银行有价证券不稳定的根源。四是银行债务过度集中到某一种国际货币上。一旦该种货币出现问题，就会牵动负债国的金融市场。在银行负债高度集中到一种国际货币的国家中，资本流动突然中断导致金融危机的概率是75%。负债币种的高度集中导致了风险的增加。

　　拉美国家的国情和经济发展的情况与我国有着很大的不同，其发生金融危机的许多原因在我国目前也不存在。但是有两个教训很值得我们吸取：一是在国内尚缺乏健全的金融监管体系和本国金融企业尚缺乏竞争力的情况下，盲目地、过度地开放本国金融市场，不但不能起到促进本国经济发展的有益作用，反而会有害于本国经济的健康发展，成为导致经济波动和长期停滞不前的根源。二是“鸡蛋不能放在一个篮子内”。外汇储备币种不能过于单一。对他们的教训，我们应当深入地、认真地加以研究，有序地、稳步地实施金融的对外开放，优化外汇储备币种结构，这不仅是对本国经济和本国人民负责，也是对外国投资者负责。因为经济的波动，不仅使本国人民遭受巨大损失，除少数国际金融投机者之外的外国投资者也将会蒙受巨大损失。

　　经济发达国家如何防范金融风险

　　发达国家在长期发展的实践中形成了各具特色的金融市场体系，在总结经济危机教训的基础上建立了比较完备的防范金融风险的体制和法规。在发展金融市场方面，中国应当虚心地学习他们的经验。

　　美国是当今全球金融市场最发达、金融法规最完善的国家，为了维持良好的市场秩序，防范产生金融风险的内部和外部因素，美国对外资银行的准入提出了严格的要求。截至2005年底，美国共有各类外资银行442家，其中代理银行25家，分行221家，占美国银行总数的20%，外资银行在美国的总资产为18000亿美元，占美国商业银行总资产的21%。美国允许外资银行进入的形式主要有代表处、代理行、分行、子行等。在对国外银行准入方面，美国法律采取了一些限制措施。1991年美国国会通过了《外国银行监管加强法》和《改善联邦存款保险公司法》，要求外资金融机构董事会必须有一定比例的美国公民，或要求外资金融机构的发起人或组织者为美国公民。根据《1863年国民银行法》，所有国民银行董事会成员都必须是美国公民，国民银行的CEO必须是董事会成员。美国法律还限制外国银行通过设立或收购分支机构的办法从其注册州进入另一州进行跨州经营。美国几乎所有的州都对外资银行跨州经营规定了限制措施，有14个州规定外国银行的直属分行和代理行从事支票发行兑现、外汇兑换、机动车融资、保费融资、小额付款等服务，必须获得登记或许可。美国联邦和州法律不允许依据外国法律成立的公司的分公司在美国开展信用合作社、储蓄银行和房屋贷款业务。20世纪90年代后，美国政府认为，仅靠提高外国银行进入美国市场的标准还远远不够，必须同时大幅度增加外国银行进入美国之后的业务限制，如1991年《外国银行监管加强法》规定，凡是在1991年后才获准进入美国的外国银行，其银行业务必须受到四个方面的严格限制：一是禁止外国银行在境内吸收美国居民存款，二是禁止外国银行加入美国联邦存款保险系统，三是不支持外国银行在美国当地扩充业务网络经营零售业务，四是不支持外国银行收购、兼并或控股美国的银行。

　　美国政府作出的上述规定，对维护美国金融市场稳定、防止由外部因素带来的金融风险起到了重要作用。这是从金融全球化的实践中总结出来的有效的调控措施，值得我们认真地研究和学习。

　　防范金融风险需要研究的几个问题

　　商业银行要加快建立现代企业制度和内控机制。按照规范的股份制的要求，在明晰产权、实现股权多元化的基础上，健全现代企业制度和科学的公司治理结构，形成股东会、董事会和经营层之间相互制衡又相互协调的运行机制。同时，加快建立从总行到分支机构的严格的内控机制，优化贷款结构，提高信贷资产质量，防范和化解金融风险。国有商业银行要保持国有股的绝对控股地位，国有控股商业银行和股份制商业银行都要强化管理，改善服务，增强市场竞争能力。

　　积极发展多层次的资本市场。加快发展股票、债券等资本市场，完善资本市场功能，提高直接融资比重。创新股票市场交易方式，推进中小企业板制度创新，分步建设创业板市场。要加快债券市场产品创新，积极发展企业债券，不断拓展债券市场功能。加强基础性制度建设，健全金融市场的登记、托管、交易、清算系统。以国有上市企业股权分置改革为契机，加强和规范上市公司信息披露制度，提高金融市场透明度，强化对上市公司的社会监督，督促上市企业对股民负责，提高盈利水平。鼓励中小企业到境外上市。同时，吸引已在境外上市的优质企业包括银行回境内上市，使我国居民也能分享到国内优质企业的发展成果。条件具备时应允许外资企业在国内市场上市，以发展壮大我国资本市场。目前，境内资本市场规模与我国的经济规模相比，还很不相称，居民的大量剩余资金存放在银行。应逐步创造条件，使更多的居民成为资本市场的投资者，这样既有利于形成对企业的评价和优选机制，推动优势企业迅速发展，同时，又有利于使我国居民在经济发展中更快地积累财富，使人民的收入水平随着经济发展迅速提高。

　　稳步推进利率和汇率改革。逐步实施利率的市场化，建立健全由市场供求决定利率的形成机制，中央银行通过运用货币政策工具引导市场利率。进一步完善

　　进一步发展外汇交易的零售市场，改革银行结售汇制度，积极推动贸易和投资便利化，稳步推动资本账户开放，拓宽人民币汇率生成的市场基础。同时，要不断扩大外汇交易的批发市场，增加市场交易主体，开发避险工具，改进交易方式，适当扩大银行间市场的汇率浮动幅度，不断改进中央银行调控手段，建立健全汇率调控体系。加强市场监管，维护外汇市场平稳运行。

　　稳步发展各种所有制的区域性的中小金融企业。党的十六届三中全会、五中全会文件和2006年中央“一号”文件都明确提出要“稳步发展多种所有制的中小金融企业”，要在鼓励社会资金参与中小金融机构重组改造的同时，鼓励发展各种所有制的、区域性的中小金融企业，以此作为深化金融体制改革的突破口。大批运行良好的中小金融企业的存在，不仅不会带来金融风险，而且将成为植根于本土经济、有效抗御国外金融冲击的基本力量。也只有发展中小金融机构，才能像毛细血管那样把资金送达每一个微观经济主体，有效解决中小企业和农民贷款难问题。

　　加强金融监管，规范金融市场秩序，为中外企业创造公平竞争的环境，维护金融运行和金融市场的整体稳定，防范系统性风险。-

　　(责任编辑 赵雪芳)