企业破产法艰难出台 10万家国企职工出路何在

　　众多长期亏损的国企拖欠职工工资、欠缴社保费用，这些劳动债权问题如何解决，是《企业破产法》出台后企业进行市场化破产所面临的一大挑战。

　　★采写/《小康》记者 秦海霞

　　《企业破产法》艰难出台

　　2006年9月1日，湖北省国资委对外宣布：东风轮胎集团公司、武汉自行车一厂等7个特困劣势企业，正式通过国家严格审查，获准实施国家政策性关闭破产。这是8月27日《中华人民共和国企业破产法》出台之后，被获准政策性破产的2000余家企业中的几家。

　　留守武汉自行车一厂的余厂长对于企业被纳入国家政策性关闭破产行列的消息感到十分突然，他是从报纸上才得知消息，而职工老陈则对此显得有些漠然，“迟早都要来的。”

　　1978年9月正式成立的武汉自行车总厂，由自行车一厂、二厂组成。一厂承担了28英寸永光牌自行车的生产、组装任务。现在，“永光”自行车早已锈迹斑斑，停止了转动，只有留守的一部分工人在搞些其他的生产加工。老陈已经离开厂子找活儿干了，“现在破产了，职工的那些工资、保险什么的，虽然也都还在想着，”但老陈在与记者对话时语气中并不热望，“因为看别的厂子破产后的职工无着落的，看得太多了。”

　　对于在2006年8月新通过的《企业破产法》，老陈也并不热心，“什么都推向市场，那些人只会比我更惨吧。”

　　2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《中华人民共和国企业破产法》。历经12年起草审议的《中华人民共和国企业破产法》备受经济界关注，也备受争议，破产企业职工权益保护和清偿顺序，一直是争议的焦点。几经修改，新法最终确定：“破产财产在优先清偿破产费用和公益债务”后，破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，再被提上清偿日程。

　　在此以前的国企破产政策通常被称为“政策性破产”。“最大区别就在于，此后企业破产清产核资后的所有资产不是首先用于安置职工，而是清偿银行债务，”全国人大代表、浙江万事利集团公司董事局主席沈爱琴这样清晰解释“共益债务”晦涩法律名词背后的意义。而在此前，企业对银行的有抵押的欠债，多以银行核销的方式来执行。据国资委官员介绍，1994年到2004年底，全国共实施政策性关闭破产项目3484户，核销金融机构债权2370亿元。

　　虽然这次新通过的《企业破产法》做出一个“新老划断”处理，即还有2116家国企能受到政策性破产待遇，但据国资委统计，截至2005年年底，全国实施政策性破产企业也只有3658家。除此之外，还将有10万国企将按照市场化破产方式处理。10万国企，涉及数百万的国企职工，他们的生活将如何安置？

　　被安置职工是否已“安”

　　回首1986年8月3日，连续亏损10年的沈阳市防爆器械厂宣告破产，成为新中国第一家破产的国有企业，新闻发言人刚宣布完破产倒闭，破产企业厂长王刚就迅速把心中预演过多遍的动作──递交营业执照，极其麻利地完成了。动作之迅速，使一些摄影记者竟来不及按下快门。因为在王刚心中，这一刻绝非光荣，而是屈辱。

　　但现在破产却是风光的，随着2008年关闭政策性破产通道即将关闭，全国特困劣势企业纷纷抢搭最后一趟“末班车”。有关专家预言，中国将迎来新一轮破产潮。在这一风潮中，无数职工的权益被抛弃在外。

　　业内人士认为，国企所拖欠的那些工资、劳保等大都是旧体制的企业和企业改制过程中遗留的旧帐，《破产法》公布以后，由于其他方面的制度在完善，再发生新拖欠的机率已经很小，历史积淀的、沉重无比的、本来属于政府义务的“劳动债权”负担还是甩给了债权人。

　　但在没有将“劳动债权”负担转移之前，劳动债权是否得到了补偿呢？今年8月，河北省涞源铜矿进入破产程序。但在破产之前已停产数年，自停产以来，职工们下岗，每个月领取100多元的下岗生活费，没有想到一拿就拿了几年。在涞源铜矿，有的一家三代都是矿工，下岗生活费，对于他们来说是名副其实的杯水车薪。有媒体报道，有一部分职工平日里要靠捡食菜叶和老百姓地里散落的杂粮补贴家用，生活几近崩溃。他们对破产之后的生活没有一点向往，破产对他们来说只不过是困难生活的延续。

　　目前拖欠职工工资、医疗费、安置费等相当普遍。据中华全国总工会上半年对山西、甘肃、青海、安徽、福建、湖南等六个省的不完全调查，这六个省改制、破产的国有企业拖欠职工工资仍达3.05亿元，拖欠医疗费3.08亿元，拖欠职工安置费10.08亿元，拖欠职工经济补偿金1.23亿元。

　　北京高隆律师事务所王宇律师对《小康》记者表示：“事实上，绝大多数国有企业破产后没有办法变现资产。”只有少数沿海地区才能做到资产变现，关门走人，而中西部很多企业很难实现资产的变现。除了盘子大、资金少等原因导致无人接手而使拍卖活动流拍之外，还有相当多的企业因内部问题，不愿意通过正常渠道破产，因为破产必然涉及资产清算这一关。

　　河南的卢迪生对《小康》记者讲述了自己的悲惨遭遇：厂子的厂长从1990年代一直干到2003年，在他管理下，工厂从繁荣走向衰落，最后连工资都发不出来，于是他就让工人“买股票”，不买者就要开除，然后再用那钱去为工人发工资。

　　2004年，厂长将厂子买了过来，“或许是因为逐年亏损，上级觉得这工厂成了负担，”卢迪生说。当时的价格是300万。虽然此前，他已经让工人认股，工人也有了产权，可“改制”时就根本没管这些。把厂子买下来之后，厂长发给工人3个月工资作为遣散费，将工厂转手倒卖给港台商人，光地皮就卖了上亿。拿到3个月遣散费的那一幕让卢迪生不堪回首。

　　“不走破产程序，资产更加无法变现，职工的权益也就无法得到保障。”王宇律师说。

　　社会保障缺失恶果重重

　　按照新通过的《企业破产法》，劳动债权已经放在银行的担保债权之后。实际情况是，大多数国企在偿还银行债务之后，根本所剩无几。在这样的状况下，如何保证国企破产后职工的生活，成为一个社会性课题。《企业破产法》起草工作组成员、中国政法大学教授李曙光认为，《企业破产法》要跳出担当社会保障职能的框框，安置职工、社会救济保障可以通过其他立法与政策来解决。

　　但现实却是相当多的职工没有任何保障。据统计，截至2004年6月底，企业就业人员的基本医疗保险的参保率只有65.2%，工伤保险、生育保险的参保率同样偏低。即使一些企业已经依法参加社会保险，由于少数企业财务状况的原因，拖欠社会保险费用的现象比较严重。

　　离退休人员的管理，养老费、医疗费的支付和职工的分流安置、生活费的支付等方面，按照国家政策规定，企业破产后，这些问题都应由地方政府的劳动社会保障部门牵头解决。但是在实际操作中，几乎都是由破产企业自己来解决的，有的破产企业由于财产太少又不能变现。

　　社会保障不完善最突出的表现是，企业破产后，失业职工应该享受失业救济和最低生活保障，但是在实际操作过程中，很多破产企业的职工并没有得到社会的救助。劳动和社保部门只负担清算期间的生活费，不承担清算结束后职工继续失业的生活费。

　　湖南省财政厅曹建辉认为，“作为职工而言，国有职工的身份并不是哪一个企业给的，而是党和政府给的，是由我国的政体决定的。职工的劳动关系形式上是与企业建立的，实际上是与国家建立的。因此，企业的破产和重组不应该影响职工的劳动身份和劳动关系。既然职工的劳动身份没有改变，劳动社保部门就应该全面认真地落实国家的失业政策，维护职工的合法权益。”

　　全国人大常委会法工委的胡健认为，从某种程度来说，《企业破产法》的出台只是“万里长征走完了第一步”。从宏观角度讲，《企业破产法》要真正发挥公平清偿债务、拯救困顿企业、协调公共利益的功能，还需要进一步深化改革、转变政府职能、完善社会保障体制。

　　关键要明确政府的主导责任

　　学者和专家多把解决的方案放在社保途径。全国人大常委会委员杨兴富建议，要从制度上解决拖欠职工工资问题。应当在劳动合同法中予以明确，其中包括养老、医疗等问题。此外，在企业破产法实施后，应由社会保障部门提出拖欠职工工资问题的解决方案。

　　李曙光同样认为，众多长期亏损的国企拖欠职工工资、欠缴社保费用，这些劳动债权问题如何解决是日后市场化破产面临的一大挑战。他的建议就是成立破产保障基金来解决这一难题。这是因为，在市场经济成熟的西方国家，破产企业职工的生活保障主要由失业保险解决，而我国的社会保障体系还很不完善，转轨成本的支付程序也不透明。建立破产保障基金则可以让转轨成本的支付程序透明化，提高支付效率，降低支付成本。

　　在李曙光的设想中，破产保障基金的资金可以从我国1999年开始实施的失业保险费，再加上保费利息、财政补贴和其他来源获得。这些钱将主要用于支付破产企业职工被拖欠的工资和欠缴的医疗、养老保险金等等。

　　当然，破产保障基金的建立并非易事，还需要与预算法的修改、国有资产法的制定以及社会保障制度的建立联系起来。可以肯定的是，“后政策性破产”时代，国企改革的配套措施仍需进一步完善。

　　回顾以往围绕《企业破产法》的诸多争议，不难发现，争议表面是谁先获得破产清偿的问题，但本质却反映出相关部门对劳动者权益保护时间点定位的问题。事实上，只有把保护职工权益的立法、执法、监管等工作放置于企业日常经营活动中、置于企业破产清偿之前，才是更重要的。只有明确政府对社会保障制度建设的主导责任，企业的社会负担得到有效控制，才能减轻破产时职工利益的损失。