浅析新农村建设公共投资项目的效益审计(06-12-1)

　　近年来，随着社会主义新农村建设的实施，国家在农村的公共建设项目的投资比重逐年上升。农村公共投资项目资金使用效益如何，关系到中央政策能否真正落实，农民能否真正获益。审计部门作为这一系列支农惠农政策实施的具体监督者，对农村公共投资项目进行较高层次的效益审计是应尽的责任和义务。本文就基层审计机关如何开展效益审计作简要阐述，以期抛砖引玉。

　　一、农村公共投资工程项目效益审计的原则

　　农村公共投资工程项目是指由政府直接投资或间接投资兴建的非经营性的基础设施，如农业基础设施、农业环保工程、农村公益性设施等工程项目。农村公共工程项目投资主要来源于国家财政资金，实际上是由政府代表社会公众的利益并按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足大部分人的公共物品或服务的需要，农村公共工程项目社会各界非常关注。在实施

　　一是坚持客观公正的原则。要通过项目效益审计，保证项目决策的科学性，保证概算、预算的准确性及决算的真实性，保证项目资金使用的规范性、完全性和有效性，促进提高资金使用效率和项目投资效益。

　　二是坚持依法审计的原则。要从项目立项、可行性研究、概算、建设过程、竣工决算、环境保护、后续运营等方面，严格依照基本建设程序、建设管理制度和相关法律法规的有关规定进行审计。

　　三是坚持以财务收支审计为基础的原则。就我国目前开展的效益审计的现实情况，仍应以财务收支审计为基础，不可能向西方发达国家那样搞全面的绩效评价。

　　四是坚持经济效益、社会效益和生态效益相结合的原则。对于公益强的公共投资项目特别是关系到经济社会发展和新农村建设基础设施的项目，在讲求社会效益和经济效益统一的同时，要更加注重社会效益和生态效益。

　　五是坚持国家政策导向的原则。农村公共投资项目效益审计也要充分考虑国家产业政策，在具体实施中对政府鼓励和限制的产业、产品、在审计评价指标体系的设立上要加以区分。

　　二、农村公共投资工程项目效益审计的内容

　　农村公共投资工程项目前期效益审计。应采取科学的方法对农村公共投资项目在社会、经济、财务、生态环境等方面的效益进行全面系统地分析、评价、判断项目是否值得投资，效益、效果如何，存在哪些风险性等。具体包括：①审查投资立项决策程序是否规范、有效。重点审查项目建议书审批、可行性研究报告审批和初步设计审批是否严格遵守审批程序。②审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务的各种中介机构是否是独立性和超脱性，对项目的论证是否具有科学性和公正性。③审查在投资决策形成的各全环节上是否建立长期的决策责任制，是否使参与投资决策的每个主体都能承担相应的责任和风险。

　　农村公共投资工程项目建设期效益审计。主要是对建设期项目及财务管理等方面所进行评估，包括建设管理制度执行情况、工程进度及质量、各项合同执行情况、投资概算、预算执行情况、财务管理及会计核算、建设资金到位情况和使用管理情况、建设工期及施工管理水平、洽商变更登记情况、管理制度、对环境的影响等。具体包括：项目资金是否按规定用途使用；是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题；项目资金是否及时、足额拨付到位；是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益发挥；项目概算执行是否按规定内容建设，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准概算外投资；有无弄虚作假、虚列建设成本问题；工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性。

　　农村公共投资工程项目竣工运营期效益审计。主要是对项目建成投产（或交付使用）的建设项目实际取得经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价。从是否达到了预期目标或达到目标的程度、成本效益分析评价，对社会经济实际影响、项目可持续性等方面对项目进行评价。具体包括三个方面：是否对单位收入、技术进步、国家经济等方面产生经济影响；是否对环境、自然资源保护利用等方面产生环境影响；是否对就业、生活条件、地区的发展等产生社会影响。

　　三、农村公共投资工程项目效益审计的评价指标体系

　　开展农村公共投资工程项目效益审计，要明确项目的效益目标、评价指标和评分依据（依照效益目标的实现程度确定评分标准），要采用定量分析与定性分析相结合的方法，一要根据国家的经济方针、政策、规定及有关的经济规律、经济理论等来选择评价公共投资项目合理性的定性标准；二要结合被审计公共投资工程项目技术定额、业务标准、各种和有关的数字，用于效益的高低的定量标准；三要对于一些特殊的项目和标准，则因地制宜选择合适的审计标准。并尽量采用定量分析方法。对于定性分析方法，可聘请权威机构和相关专家进行指标选取和分析评价。

　　农村公共投资工程项目效益审计评价指标分为定量指标和定性指标。定量指标包括一般性指标和个性指标。一般性指标包括社会效益指标（就业效益指标、资源利用指标、环境影响指标）、财务效益指标（财务净现值、财务净值率、财务内部收益率、实际财务内部收益率）、工程质量指标（工程质量合格品率、工程质量优良品率）、建设工期指标（工程提前或延期完成时间）、资金来源招标（资金到位率、财政资金依存度）、资金使用招标（建安工程费用增减率）、实际达到能力年限、实际单位生产（或营运）能力投资、实际投资利税率、实际投资回收期等广泛应用于公共支出项目效益审计评价的指标。个性指标是指一般性指标未列入、应结合投资项目不同特点和具体目标而设置的审计评价特定指标。定性指标是指无法通过数量计算分析来评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映审计评价结果的指标。

　　建立审计评价指标体系是做好农村公共投资工程项目效益审计工作关键之一，也是审计机关面临的一个难题。审计机关应会同有关部门，依据不同行业的特点，对不同类型的项目分类设立审计评价指标库，构建动态的、可扩充其的效益审计评价指标体系。审计机关在效益审计评价时，应针对不同项目、不同评价内容选用相应的效益审计评价指标。（作者：江苏省灌南县审计局耿中太 张木松）

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