加强调控与监管 促进住房信贷业务健康发展

　　杨新兰

　　自1978年改革开放以来，房地产业的发展一直备受瞩目，商业银行的住房信贷通过对房地产开发、经营和消费全过程提供资金筹集、融通和清算，为房地产业提供了全方位支持，缓解了房地产周期波动，促使跨期消费的实现，有力推动了我国房地产业的全面发展。因此，加强对住房信贷的调控与监管对我国房地产业的发展意义重大。

　　调控与监管政策简要回顾

　　伴随着我国房地产市场的发展进程，房地产金融改革、调控与监管也经历了起步-发展-规范-调整-调控等逐步深化的阶段。

　　1979年至1992年，住房信贷起步阶段

　　国务院住房改革领导小组于1988年1月颁布《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》，建行和工行等国有银行相继开办了房地产信贷业务。1987年，经国务院批准，先后在山东烟台和安徽蚌埠实行了住房储蓄银行试点。1992年，银行资金大量涌入房地产市场，出现海南烂尾楼等局部金融风险问题。

　　1993年至2000年，住房信贷较快发展

　　国务院于1994年颁布实施《关于深化城镇住房制度改革的决定》，建立了住房公积金制度，开办了商业银行的住房开发和个人住房贷款业务。中国人民银行于1998年发布了《个人住房贷款管理办法》，建设部、人民银行联合发布了《住房置业担保管理试行办法》，促使我国住房金融制度改革进入了较快发展阶段。

　　2001年至2004年，房地产市场规范时期

　　国家先后出台了多项规范房地产业发展的金融政策。人民银行于2001年6月发布《关于规范住房金融业务的通知》，2003年6月发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(即121号文件)，规定了发放房地产开发贷款的条件，严禁向房地产开发企业发放用于缴纳土地出让金的贷款等，促使房地产业从高速增长期进入调整阶段。2004年9月，银监会发布《商业银行房地产贷款风险管理指引》，要求银行建立严格的授信尽职调查制度，对房地产开发贷款、土地储备贷款、个人住房贷款、商业用房贷款等不同类型贷款的审批标准、操作程序、风险控制、贷后管理等作出具体规定，加强房地产信贷管理。

　　2005年，房地产业进入调整阶段

　　2005年以来，房地产投资增长较快，国家为稳定房价出台了一系列调控与监管政策措施。

　　国务院于2005年3月26日出台《关于切实稳定住房价格的通知》(即“老国八条”)，要求地方政府及相关部门抑制房价过快上涨。4月27日，国务院常务会议从住房供给、土地、税收、金融等方面提出了对房地产市场调控的八条具体措施，被业界称为“新国八条”。为打击房地产投机，抑制房地产投资过热，5月27日，国家税务总局、财政部、建设部联合发布《关于加强房地产税收管理的通知》，规定征收个人营业税。

　　人民银行积极利用货币政策工具，于2005年3月17日，调高个人住房贷款利率，允许部分房价上涨过快的城市和地区将个人住房贷款最低首付款比例从20%调整为30%；于8月15日发布了《2004中国房地产金融报告》，指出房地产金融面临的风险。

　　为配合国家房地产调控政策，银监会加大了监督与检查及风险提示的工作力度，于2005年4月对国有商业银行在房价涨幅较大、投机炒房现象突出的八个重点城市的房地产贷款管理及风险状况进行了专项检查，严肃查处了违规发放房地产贷款的行为，使部分投资炒房的房地产企业退出信贷市场。同时，要求商业银行进一步做好房地产贷款的风险防范工作，加强对规避房地产贷款政策的企业的风险控制，防范房价波动风险、贷款定价风险、授信集中度风险、专项拨备不足风险以及流动性风险等，个人住房贷款要注重防范贷款期限风险、“假按揭”风险等。此外，还联合建设部和人民银行发布《关于规范与银行信贷业务相关的房地产抵押估价管理有关问题的通知》，要求“商业银行应当加强对已抵押房地产市场价格变化的监测，及时掌握抵押价值变化情况 ”。9月下发文件规定各信托投资公司开展贷款类房地产信托时，信托资金投向的房地产开发企业必须满足35%资本金、“四证齐全”和具有“二级资质”等三项条件。

　　上述房地产调控与监管政策的施行在一定程度上控制了房地产开发投资规模过快增长，抑制了商品房价格过快上涨，打击了商品房投机行为，我国楼市开始出现价格、企业、消费者的理性回归。2005年1～11月，房地产开发投资累计增长22.2%，比上年同期下降了7个百分点；房屋价格上涨幅度逐渐回落，第三、第四季度分别较上年同期下降了3.8和4.3个百分点。但对于改善房地产开发结构，增加经济适用房等普通住宅供给的收效尚不明显。

　　2006年以来，房地产市场进入全面调控的新阶段

　　2006年以来，国家全方位实施调控“组合拳”，涉及到金融、土地供应、市场管理、销售方式、外资管理以及房价稳定等不同的领域。

　　2006年6月1日起，国办转发的建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(“国六条”)开始实施，要求进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用，对房地产开发贷款条件、个人住房按揭贷款首付款比例、中小户型开发比重等做了规定，这标志着房地产市场新一轮宏观调控正式启动。新政策实施以来，6月的第1周，上海楼市新盘成交量下滑37.3%，北京房地产市场两周交易量跌幅近40%。

　　银监会于8月发布《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》，要求各银行业金融机构研究制定稳健的房地产信贷政策和发展战略，科学把握房地产贷款的成本和风险变化，防止授信过度集中；要完善各类房地产贷款风险分类制度，建立动态的风险拨备机制；此外，还明确提出规范开发贷款行为、防范土地储备贷款风险、加强按揭贷款管理等九个方面的监管措施。

　　强化土地市场管理，成为本次房地产调控的最核心内容。如果说国土资源部发布的关于土地出让的两份规范性文件《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，制定了今后城市土地管理的基本框架，那么，国务院办公厅下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，则明确了中央政府对国内重点城市土地市场进行垂直管理与监管的职责。

　　为进一步规范外资进入房地产市场的有关政策，建设部、国家外汇管理局等联合发布了《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，按照统筹国内发展和对外开放的原则，明确了规范外商投资房地产市场准入、外商投资企业房地产开发经营管理、严格境外机构和个人购房管理等方面的具体措施。

　　当前住房信贷发展中亟待关注的几个问题

　　房地产融资体系不完善

　　与我国快速发展的国民经济和日益增长的房地产商品需求相比，目前，我国房地产金融组织体系和金融工具体系发展存在明显的滞后或不均衡现象，不能适应深化住房制度改革与房地产业发展的要求。主要表现在：房地产信托功能单一，资本市场和债券市场等融资渠道发展缓慢，房地产产业基金还未形成，住房抵押贷款证券化刚刚起步，商业银行信贷仍是房地产业资金需求的主要供给者。数据显示，2005年底，全国房地产投资达到15000多亿元，是2000年的3倍，但资金来源仍然主要是银行贷款、预售款和企业自筹款。截至2006年3月末，房地产投资资金来源中，银行直接贷款和间接贷款两项合计占比达到58.9%。

　　在现行房地产市场资金链中，银行信贷贯穿于土地储备、交易、房产开发和房产销售的整个过程。在单一的融资渠道下，实际上，商业银行通过土地储备贷款、建筑企业流动资金贷款、房地产开发贷款和住房消费贷款等各种信贷方式，直接或间接地承担了房地产市场运行中各个环节的市场风险和信用风险。如何解决房地产融资问题、分散金融风险，亟待研究解决。

　　房地产贷款增长较快，授信集中

　　数据显示，2006年以来，房地产开发投资资金来源中的国内银行贷款高位反弹。这一数字在2005年同比增长了21.4%，但2006年1月至2月、1月至3月和1月至4月则分别比上年同期增长了44.1%、48.5%和44%。2006年上半年房地产开发贷款达到2743亿元，同比增长56.4%，增幅比2005年高出35个百分点，占房地产开发投资全部资金来源的16.7%，这一比重比2005年同期高出3.3个百分点。截至2006年8月末，全国主要金融机构房地产开发贷款、购房贷款等各类房地产贷款余额35156亿元，占贷款总额的16%左右，比1月末提高1个百分点。

　　开发贷款资产质量问题亟待关注

　　截至2006年8月末，主要银行金融机构房地产贷款余额14154亿元，占到贷款总额的7.2%，位居行业第四位；房地产业不良贷款余额1044亿元，比年初增加129亿元，不良率虽比年初略有下降，但仍达到6.1%。由于房价持续走高，开发商利用多头授信、展期、借新还旧等方式获取信贷资金，掩盖了贷款的真实质量。随着同业竞争的加剧，房地产开发贷款管理中暴露出一些不容忽视的问题，如未实行房地产开发贷款封闭管理，缺乏对于开发商采用虚增资本公积、分拆项目、异地借款并以资本金形态注册等手段规避自有资金比例管理的风险防范对策等。

　　个人住房抵押贷款风险不容忽视

　　其一，虚假按揭。在目前我国个人住房抵押贷款市场不完善的情况下，虚假按揭问题不容忽视。虚假按揭贷款的主要特征有：收入证明不真实；贷款合同及协议均由一人统一代替签字；销售价格高于同档次水平；贷款集中划转开发商账户；个人收入与实际还款金额不相匹配等。虚假按揭的形式主要有：开发商虚假按揭；客户通过关联人或以虚增成交价套取银行资金；银行内外勾结，伪造手续诈骗银行资金；违约事件的发生具有批量爆发、处置难等特点。其二，提前偿付风险。由于利率水平变动，当借款人的住房抵押贷款持有成本超过现有的住房抵押贷款余额时，借款人将会选择提前还款；另外，由于到外地工作、离婚、还款资金周转困难等，会通过房产出售来还款。由于借款人提前将全部或部分贷款偿还，造成按揭资产的现金回流与对应的本息支付不匹配。其三，流动性风险。如抵押住房的产权风险和贬值风险、抵押房屋不能及时出售变卖或处分的风险、抵押住房高估的风险等。

　　住房预售阶段房地产抵押权未予落实而产生风险

　　一般地，开发商以土地抵押申请贷款用于开发建设，取得商品房预售许可证后，解押销售。但由于我国房地产抵押登记、预售制度还不完善，某些地方政府采取房产和地产捆绑管理，未建立在建工程抵押登记制度，造成房地产抵押实质上悬空，商业银行难以监测商品房销售进度，影响信贷资金的安全。

　　土地储备贷款运作不规范

　　目前，土地储备中心贷款在实际操作中不规范，主要表现为：土地储备中心定位不明晰，政府担保较多，主体资格和土地抵押权登记及储备中心资金运用不规范等，使土地储备贷款质量受土地储备制度、土地出让价格及政府信用的影响较大。

　　房地产市场秩序尚不规范，对房地产金融安全形成负面影响

　　第一，部分地区房价仍然上涨较快，2006年第一季度珠三角、环渤海和中西部70个大中城市新建商品房价格指数同比上涨6.3%。第二，住房供应结构性矛盾仍较突出，商品房空置面积中非住宅和大户型占比加大。第三，一些地区仍然存在违规开发、囤积土地、哄抬房价等问题。第四，在预期人民币升值的情况下，国际著名投资银行、房地产资金和房地产开发商纷纷涌入国内，境外资本以收购在建项目或直接取得土地进行房地产开发、境外居民直接购房等方式投机套利。

　　缺乏市场中介服务体系，法制环境尚需优化

　　房地产资产评估、信用评估、风险评估、金融担保、法律咨询等专业化中介服务机构发展比较缓慢，市场化运行和管理体制尚未完全建立。住房信贷市场缺乏系统、规范的监督管理制度，社会征信体系不完善，缺乏良好的法制环境和信用环境，相关政策、法规的协同性需要增强。

　　加强对住房信贷调控与监管的几点政策建议

　　加快建立多元化的房地产融资体系

　　房地产业是周期长、风险高、资金密集型、管理集约型的投资行业。从国外房地产金融发展历程看，房地产融资体系可以包括债券融资、股权融资、投资基金、信托、证券等多种形式，也可以发展专业化的住房金融机构。在多元化的情况下，投资者可以直接购买相关金融产品，而不是通过购买房屋进入房地产市场，这既能达到企业融资的目的，又能满足投资者投资组合管理的需要。

　　充分发挥利率杠杆作用

　　住房信贷能够使房地产业保持供给与需求的综合动态平衡，缓解其周期波动，是政府制定反周期计划的强有力工具。政府可以通过调整利率等货币政策来加强住房信贷的这种自发作用。在房地产发展处于上升阶段时，利率的提高能使房地产融资成本提高，由收入决定的住房有效需求得到调整，能够挤出一定的房地产泡沫。在利率市场化进程中，综合运用好基准利率及房地产贷款利率的调整方式、调整幅度，可以一定程度上引导住房消费的合理预期，有效增强利率杠杆的调控作用。

　　监管部门应加大监督与检查力度，督促商业银行严格房地产授信条件

　　房地产开发商贷款应五证齐全、自有资金达到35%。应限制房地产开发贷款展期或借新还旧，防止开发商滚动开发或以贷款盲目扩张。对银行各类打捆贷款进行整顿和规范，严禁以打捆贷款的名义搞房地产开发；对挪用贷款进行房地产开发的借款人采取信贷制裁措施。加强对操作风险与内部控制能力的检查评估，一旦发现未严格执行房地产贷款尽职调查要求，或违法违规造成风险隐患的，应予以严肃处理。

　　银行应切实加强房地产信贷风险管理

　　商业银行应合理确定房地产授信总量和比例，适度控制房地产贷款规模，及时调整房地产贷款的项目结构、客户结构和地区结构，防范行业、区域和客户集中度风险。利用经济资本管理及风险预警等手段，有效管控房地产信贷风险。对商品房空置面积增幅较高、销售价格上涨较快、投资增长超过销售增长的地区，应适当上收房地产授权授信审批权限，防范房价波动风险。应明确规范房地产贷款管理整个业务流程和各环节的尽职标准，防范操作风险。

　　银行应多策并举，防止假按揭发生

　　银行应采取综合防范措施，如选择信用好、资质高、开发业绩好、五证齐全的开发商建立信贷关系；强化对借款人的信用调查，重点审核借款人的购房能力及信用记录，最大程度地保证借款人是具有还款能力的真实购房人；强化贷后跟踪检查，保证开发商不挪用信贷资金。

　　稳步推进抵押贷款产品创新

　　现阶段我国住房抵押贷款属于可变利率的抵押贷款，提供固定利率贷款会使银行面临利率风险与提前还款风险，因此银行要创新手段规避风险。一是加强利率预测，特别是在利率上升的市场环境下，更加需要在考虑风险溢价因素的基础上，制定合理的贷款利率水平，保证一定期限的盈余能够抵补以后利率下降阶段的损失。二是在金融期货市场逐步完善的情况下，通过购买利率金融期货远期合约，锁定成本。三是借鉴发达国家的做法，在贷款发放时向借款人征收“点数”(points)，即贷款手续费，扣除贷款总额的“点数”后再将余款贷给借款人。四是推广住房抵押贷款证券化，将抵押贷款一级市场上的风险向投资于抵押贷款二级市场的众多投资者转移分散，满足不同风险偏好者的需求。

　　规范和发展房地产信托业务

　　信托的性质决定了其不能从事风险过高的项目。目前，房地产信托这种融资方式还受到一定制约，如信托公司的信息披露不透明，部分消费者投资意识发生偏差，认为购买信托与在银行存款或购买债券没有区别；信托产品的流动性较差，缺少产品转让平台。另外，一些房地产信托风险控制手段如回购、保险等的效果难以保证。为此，需要在规范中稳步推进房地产信托业务的发展，拓展信托资金的用途，如应用于二手房经营等专门领域，建立信托投资基金，进行房地产证券和房地产债券的组合等。

　　增强各类宏观调控政策的协同效应

　　政府有关部门应协调运用税收、外资利用、土地、金融等手段，掌握好调控的时机、节奏和力度，发挥其对调控房地产市场的协同作用。应及时完善有关抑制住房投机行为、调整住房供应结构的金融配套政策措施。改进房地产项目资本金认缴和项目资本金监管程序，规范土地储备中心资金运作。建立对房地产评估公司、担保公司、保险公司及信用评价等中介机构的准入制度。地方政府应建立在建工程抵押登记制度，保护银行债权的完整性。从交易环节入手，规定境外非居民的机构和个人在境内购买商品房必须以其真实的居住和办公为目的，禁止其在我国境内炒作房地产。

　　作者单位：中国银监会监管一部

　　(责任编辑 延红梅)