学习贯彻《反洗钱法》 全面履行好反洗钱职责

　　中国人民银行副行长　项俊波

　　《中华人民共和国反洗钱法》(以下简称《反洗钱法》)已由第十届全国人大常委会第二十四次会议于2006年10月31日通过，自2007年1月1日起施行。这是我国反洗钱法制建设的又一个重要里程碑，必将对我国反洗钱工作产生重大而深远的影响。这部法律的颁布实施，不仅对于预防洗钱活动、遏制洗钱犯罪及其相关犯罪，保护国家和广大人民群众根本利益具有重大作用，而且对促进金融稳定，维护公平公正的市场经济秩序具有积极意义。《反洗钱法》的颁布实施对人民银行全面履行反洗钱职责提出了更高的要求。

　　《反洗钱法》出台是反洗钱法制建设的重要里程碑

　　《反洗钱法》是我国历史上第一部关于反洗钱工作的专门法律，是奠定我国反洗钱制度的基石。《反洗钱法》建立健全了我国反洗钱法律体系，明确了反洗钱主管部门及相关部门的监管职责和分工，强化了我国金融机构预防洗钱活动的重要性和义务，确定了我国参与反洗钱国际合作的原则和方向。它的颁布实施，必将对我国经济社会各个层面都产生积极意义。

　　首先，我国《反洗钱法》对于我国参与反洗钱国际合作，维护负责任大国形象具有积极作用。在经济全球化背景下，国际社会已将反跨国犯罪及其洗钱活动列入重要议事日程。1990年年初，联合国大会特别会议曾强调，非法毒品走私及相关犯罪活动所产生的大笔金钱利润使得跨国犯罪组织能够从各个层次侵入、玷污和腐蚀政府、合法商务活动和社会之结构, 从而浊化经济和社会发展, 扭曲法治秩序和破坏国家的基础。而对犯罪分子进行惩罚的最为有效的方式之一，就是没收他们的违法所得。为此，各国普遍加强了反洗钱方面的法律实施，通过法律将洗钱活动定性为犯罪，从而达到威慑犯罪的目的。近年来，国际社会越来越认识到，单独依靠一个国家或一个组织的力量难以预防、控制洗钱活动和遏制、打击跨国洗钱犯罪，必须规范和协调国内、国际立法，加强反洗钱的国际合作。2005年1月，我国被国际反洗钱金融行动特别工作组(FATF)接纳为观察员，并一直在积极争取成为其正式会员。《反洗钱法》的颁布实施，表明我国已经通过立法形式将反洗钱的国际义务转换为国内法。这无疑将推动我国加入国际反洗钱组织的进程，为国际反洗钱合作行动增添一股强大的力量；同时，也为我国参与国际规则制定、增大国际事务话语权、保障国家利益铺平了道路。

　　其次，《反洗钱法》对于我国打击刑事犯罪、维护社会公平正义具有重大作用。从我国的司法实践看，洗钱犯罪在我国已经出现并呈现迅速蔓延之势。我国洗钱犯罪的范围已由原来的走私、贩毒和黑社会犯罪的违法所得，扩展到贪污、贿赂、侵吞国有资产、偷税漏税等各种违法所得。这不仅严重损害了国家和全体人民的利益，而且危害到整个社会和经济的安全与稳定。根据我国反洗钱工作的需要，1997年我国制定了以新《刑法》第一百九十一条洗钱犯罪为核心的打击和惩治洗钱的刑事法律规定，2006年6月，全国人大常委会通过了《刑法修正案(六)》，将所有清洗犯罪所得及其收益的洗钱行为都纳入了刑事打击的范围。初步建立了以中国人民银行《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》(以下称“一规两办法”)为主体的反洗钱预防制度。这对于预防洗钱活动发挥了积极的作用。但是，由于现行法律、行政法规和部门规章存在着法律体系不完整，法律的系统性、协调性差，法律级次和法律效力较低，适用范围较窄等问题，反洗钱的力度和效果受到了影响。由于缺少有效的洗钱监测和遏制手段，对犯罪分子的打击和惩治力度受到严重制约，一些外逃的犯罪分子仍然逍遥法外。因此，《反洗钱法》的颁布实施，对于我国及时发现洗钱活动，追查并没收犯罪所得，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪，维护经济安全和社会稳定，有着极其重要的意义。

　　第三，《反洗钱法》有助于消除洗钱行为给金融机构带来的潜在风险，有利于维护我国金融安全。由于金融机构在金融资产托收和转移过程中不可替代的作用, 金融机构往往是探测非法交易的关键因素。从各国反洗钱体系的构架来看，各国金融系统往往处于反洗钱体系的前沿，承担着预防和控制洗钱的重要职责。与此同时，一旦数额巨大的“脏钱”流入信贷金融机构,也会对这些机构及整个金融体系带来巨大的负面影响。巴塞尔银行监管委员会于1988 年12 月在其发表的《防止将银行系统用于洗钱目的》报告中指出, 如果银行漫不经心地与犯罪分子卷到一块, 由此产生的负面影响会严重损坏公众对银行的信心, 从而危及整个银行系统的稳定; 同时,银行亦可能因其甄别客户方面的疏忽或其官员与犯罪分子相互勾结而招致严重的损失。《反洗钱法》颁布实施后，通过金融业采取一致的行为,了解客户尤其是账户持有人和保险柜托管设施使用者的真实身份，报告大额和可疑交易，保存客户身份资料和交易信息等，来确保金融业不被来源于犯罪活动的资金所侵蚀，并有效规避有关资金风险和法律风险。

　　《反洗钱法》具有鲜明的时代特征和立法特点

　　《反洗钱法》从最初的提案、起草，到最后的审议、表决，历时5年之久。它的颁布出台，凝聚着广大立法者、行政部门和金融部门的辛勤劳动，是社会各界共同努力、大力支持的结果。该部法律具有鲜明的时代特征和立法特征。

　　一是注重统筹协调。反洗钱工作是一项复杂的系统工程，不仅涉及国内多个不同的部门和环节，而且涉及与国外有关部门的协调合作。做好反洗钱工作，必须注重有效协调统筹各方资源，特别是各行政、司法、行业监管部门之间的分工协作。为此，《反洗钱法》明确了反洗钱主管部门及相关部门的监管职责和分工，做到了与现行有关法律和做法的衔接。另外，该法还强化和扩展了金融机构和特定非金融机构预防洗钱活动的重要性和义务。

　　二是注重依法行政。《反洗钱法》着力于建立我国反洗钱预防、监控法律制度，属于行政法律制度的范畴。该法对反洗钱行政主管部门和相关监管部门的权力、责任进行了严格的界定和限制，对赋予反洗钱监管部门的每一项行政权力，都有相应的限制或责任条款进行制约，以防止权力的滥用。例如，《反洗钱法》在对客户资料和交易信息保密、反洗钱调查和临时冻结程序、人民银行各级分支机构权限等方面都作出了明确的规定，对在反洗钱执法过程中出现行政违法行为的单位和工作人员规定了严格的行政责任，充分体现了依法行政的原则。

　　三是注重预防监控。一个国家的反洗钱法律制度大致可分为刑事打击和预防监控两方面。在我国，制裁和打击洗钱犯罪的措施，统一由《刑法》作出具体规定。《反洗钱法》的立法宗旨则偏重于预防、监控洗钱活动。《反洗钱法》专门明确了反洗钱行政主管部门及其省级派出机构的反洗钱调查权，有利于及时发现洗钱活动，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪。《反洗钱法》的颁布，在行政法层次上与“刑法”中有关制裁和打击洗钱犯罪的条款共同构成了我国全面预防、监控和打击洗钱犯罪活动的基本法律框架。

　　四是注重实用有效。《反洗钱法》作为我国第一部反洗钱专门法律，坚持了实用有效的原则。在其制定过程中，充分考虑了我国国情和反洗钱发展现状，既注重吸收借鉴国际先进的立法经验，又认真总结我国反洗钱实践经验，按循序渐进的思路对反洗钱工作作出相关法律规定。在反洗钱监管体制设计、客户识别制度和特定非金融机构反洗钱义务上，《反洗钱法》均考虑到了我国的实际情况和做法，没有操之过急，不追求一次到位。

　　五是注重国际合作。为加强反洗钱国际合作，履行我国已加入的国际公约规定的义务，维护我国负责任大国形象，《反洗钱法》规定了反洗钱国际合作的基本原则。一是明确应根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则，开展反洗钱国际合作。二是明确国务院反洗钱行政主管部门根据国务院授权，代表中国政府与外国政府和有关国际组织开展反洗钱合作，依法与境外反洗钱机构交换与反洗钱有关的信息和资料。三是规定涉及追究洗钱犯罪的司法协助，由司法机关依照有关法律的规定办理。在《反洗钱法》的制定过程中，还积极借鉴和参考了联合国相关公约、反洗钱组织金融行动特别工作组 “40+9”建议、国际金融监管组织和其他国家反洗钱法律的核心内容，满足了国际反洗钱标准的基本要求。

　　以《反洗钱法》出台为契机　推动反洗钱工作再上新台阶

　　根据国务院的有关规定，人民银行一直在金融领域积极开展反洗钱工作，并通过发布现金、外汇和银行账户管理等方面的一系列规章制度，规范金融交易行为，为反洗钱提供条件。在加强国际反洗钱合作方面，人民银行先后与包括金融行动特别工作组在内的五个反洗钱、反恐怖融资代表团进行磋商,并在我国争取加入金融行动特别工作组、亚太反洗钱小组等反洗钱国际组织等方面取得了一定进展。

　　2003年修订后的《中国人民银行法》明确赋予了人民银行指导部署金融业反洗钱工作、负责反洗钱资金监测的专门职责。在党中央、国务院的正确领导和各部门的共同努力下，我国反洗钱工作取得了一定实效，但与国际反洗钱标准相比，仍处于起步阶段。《反洗钱法》的颁布实施，为人民银行全面和深入推进反洗钱工作奠定了坚实的法律基础。作为国务院反洗钱行政主管部门，人民银行将以《反洗钱法》的颁布实施为契机，紧紧围绕“抓落实、尽职责、重协调、强合作”等方面，认真贯彻落实《反洗钱法》，推动我国反洗钱工作再上一个新的台阶。

　　一是抓好《反洗钱法》的贯彻落实。《反洗钱法》为我国反洗钱工作的开展提供了基本法律依据。但要真正把《反洗钱法》的规定落到实处，还需要以此为依据，制定各项可操作性强的配套规章，包括：制定金融机构反洗钱规定、大额和可疑资金交易报告管理办法，会同银行业、证券业、保险业金融监管部门制定和颁布有关金融业客户识别、记录保存和内部控制制度的反洗钱规定等。人民银行将会同有关部门尽快起草修订与《反洗钱法》配套的各项规章并颁布施行，全面系统地建立健全规章制度，进一步推动反洗钱工作的制度化和规范化。

　　二是依法履行反洗钱工作职责。履行好《反洗钱法》赋予开展反洗钱工作的各项职责，人民银行各级机构必须增强责任感和使命感，在全面贯彻《反洗钱法》基础上，严格依法行政，做到执法必严，违法必纠，尽责到位，决不懈怠。要以《反洗钱法》的出台为契机，在认真总结反洗钱工作经验的基础上，结合反洗钱工作发展的新态势，有针对性地加强对金融机构反洗钱工作的指导和监督检查，督促有关特定非金融机构履行反洗钱义务，加大可疑资金交易监测分析和案件调查力度，有效打击洗钱犯罪活动。继续完善各项内部工作制度和机制，不断提高反洗钱工作水平。

　　三是加强反洗钱工作的协调。作为国务院反洗钱行政主管部门，组织协调全国的反洗钱工作是人民银行的一项重要职责。要形成各部门分工明确、通力合作、指挥顺畅的反洗钱工作新局面，必须通过明确部门职责、加强部门协调、理顺部门关系，构建起和谐有序的反洗钱工作协调机制。在国务院正确领导下，人民银行将以《反洗钱法》为依据，指导全国反洗钱工作，制定反洗钱的规划和战略，积极会同反洗钱相关部门，充分发挥反洗钱工作部际联席会议制度等反洗钱工作协调机制的作用，协调各部门、推动全社会开展反洗钱工作。要完善反洗钱工作制度，强化金融机构反洗钱监管和反洗钱资金监测分析，将发现的洗钱犯罪线索及时移交公安等刑事侦查部门；配合公安、安全、商务、海关、工商行政管理以及税收等部门，通过反洗钱监测系统调查有关的违法犯罪案件。此外，还要发挥金融机构履行客户识别职责和社会各界参与反洗钱的作用，构筑全社会共同预防和打击洗钱犯罪的天罗地网。

　　四是进一步深化反洗钱国际合作。人民银行将按《反洗钱法》规定的原则，积极开展反洗钱国际合作。合理借鉴国际经验，立足我国国情，逐步开拓出一套符合中国实际、行之有效的反洗钱国际合作机制。继续积极争取参加金融行动特别工作组和欧亚反洗钱与反恐融资小组(EAG)等反洗钱国际组织的活动，与世界各主要国家和地区反洗钱工作部门建立反洗钱双边合作关系，在多边和双边的框架内，依法开展反洗钱信息交流、情报互换、合作培训、协助调查、追回财产并引渡外逃犯罪嫌疑人等工作。通过加强反洗钱国际合作，严厉打击和坚决遏制将犯罪资产转移海外以及犯罪嫌疑人潜逃海外，防止国有资产流失。