阳光账户治标难治本

　　□本报记者 袁 跃

　　据国土资源部公布的2005年调查结果显示，中国目前耕地面积为18.31亿亩。这意味着离“十一五”规划确定的未来五年耕地保有量18亿亩的约束性指标，仅剩3100万亩。土地如此吃紧，房地产开发商则以此为涨价的理由，房价一路攀升。

　　更有甚者，一些地方政府在无审批规划的情况下盲目签订协议，擅自承诺向开发商提供大量土地进行成片开发。如湖北省武汉市洪山区千亩土地承包无效协议，引起数百名村民的联名上访，同样广东、河北、山东等省也存在不同程度的土地问题……

　　“麻雀”生存告急

　　违规承诺、违规出让的结果势必造成耕地的大量流失、浪费和粗放利用。国土资源部执法监察局局长张新宝指出：“当前土地违法反弹现象比较严重，各种利益主体对土地的追逐使得执法形势相当严峻。凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及政府或相关领导；同时这种违法常以经济发展为单向度指标，政府在受查处时也惯用‘发展是硬道理’来应对。有的地方政府手中的钱不多，就对农民实行多拿少给。”

　　一些地方政府以“城中村改造”、“招商改造”为名，实为“草船借箭”、暗箱操作、非法圈占违规批用土地，以增加地方政府财政来源或谋私利。大量土地资源为少数企业所垄断，以致国有土地资源大量流失，从而严重侵害了农民合法权益，他们没有了安身之地，没有了生存之本，只能涌向城市。庞大的农民潮，每年以上百万的速度递增，而他们却无法融入城市，文化、技能的差异迫使他们只能是城里的“麻雀”；可城里人呢，面对动辄四五十万元的高价住房，只能望而却步、居无定所或者背负终生的负债到头来只换得70年的使用权。

　　对于农民的生存之本遭遇严重威胁等一系列土地问题，《土地出让金管理办法》应运而生，将于2007年1月1日起施行。该办法，意在建立土地出让金收支专户、土地出让金全额纳入地方预算、土地出让金分配方式等，其中国有土地出让收益的分配和管理机制是核心问题。将全额土地出让金纳入地方财政预算，实行“收支两条线”，并接受地方人大的监督。这意味着土地出让金将受到中央财政的监管，不是当地或某个部门的独立体系，有利于防止地方政府随意使用土地出让金。

　　“收支两条线”何以阻止“八仙过海”

　　有位西方哲人说过“土地是财富之母”，这一语道破了少数国人或利益集团致富的“天机”。为了占有更多的土地，各路“豪强”八仙过海，各显神通。中企国盛律师事务所王政律师直言，“土地违法屡禁不止，花样在不断翻新，根源还是在于一些地方政府的用地冲动，为了招商引资、出政绩，地方政府负责人在背后支持或默许了少数人违法征用土地的行为。”

　　依据国土资源部和信访部门提供的数据，目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量的70%左右，这其中大部分是反映征地补偿安置问题的。另据《检察日报》数据：最近十年间，政府共从农民手中征用了一亿多亩土地，而农民实际获得的地价补偿款总值不及土地实际价款的1/20。政府征用土地时发放的补贴或补偿只是政府单方面规定的数额，而且用行政性手段迫使农民们接受一次性的“补偿”。

　　对此，《土地出让金管理办法》明确土地出让金被全额纳入地方预算管理，并通过“收支两条线”的方式予以推行比较切合中国实际。据国土资源部公报，2004年全国共出让土地17.87万公顷，建设占用耕地14.51万公顷，全国土地出让金达5894.14亿元；2006年第一季度全国土地出让金已高达3000亿元左右。

　　为此，《土地出让金管理办法》规定，由于土地出让金收入存在较大的波动性，在当年度的土地出让金收益中40%纳入次年财政预算，并规定地方政府不得用于当期收入安排使用，剩余部分则由地方政府在相关领域内自行支配。今后的土地出让总收益的分配情况为：50%～60%被用于拆迁补偿和土地一级开发，15%用于农村土地开发和农村基础设施建设，5%用于廉租房建设，其余的才能用于城市基础设施建设和城市土地开发。

　　王政律师认为：“这种比例规定只能说符合目前政府财政职能及管理的现状。关键还要看具体的落实工作，看失地农民的就业生活及将来的各项保险能否得到保障；看将来廉租房是否真正到了那些最需要住房的人员手中；看土地、财政、税务、审计、劳动保障、教育医疗、监察等各政府职能部门的工作能否互相衔接并实现相互监控。”

　　中国土地征收维权中心建元律师事务所王建文律师说：“土地出让金收益分配方案意在加强监管，但也含有部门利益的成分，是中央政府和地方政府之间的利益博弈。这是一个复杂的工程，土地问题事关多方面，这个办法显然力度不够。”

　　谁来力挽狂澜

　　土地转让赋予地方政府的权力为其创造了更多的寻租条件。在这一制度背景下，地方政府与房地产开发商也就可能借助土地特性推高房价或操纵房价。所以，作为重中之重的土地出让金制度改革对国内房地产市场的影响不可低估。可现实的问题是治病救人能否治标治本？换言之，土地出让制度改革能否达到其预期效果？

　　中国城市经济学会副会长刘维新直言：“土地是公共资源，是百姓的依托，当前房价居高不下，一些农民失去土地，这些不和谐的现象警示我们土地制度亟待改革。但是土地出让金制度改革不是小改小补的问题，应该彻底改革，收支两条线难以从根本上解决土地问题，要想彻底杜绝地方政府审批土地的冲动，应从土地使用制度上进行土地产权的改革。廉租房和农村开发的新分配方案怎么实施还是个问题，难以做到治本。”

　　土地是房地产市场的一条生命线，出台新土地出让金政策势必会影响各地土地市场的供应关系，这种供求关系变化对房地产市场的影响究竟如何，虽然还有待观察，但业内人士分析这并不会抑制房价上涨，要想抑制地方政府存在的大量土地问题，还有很长的路要走。

　　土地出让金究竟有多大魔力？以保证透明、公正，以平衡国家、地方政府、百姓的利益。“这个问题涉及太多的利益，很难平衡。”王政建议，“地方政府财政较大程度依赖土地出让金，百姓对土地的征用和补偿没有话语权。如果真要保证土地财政资金规范运作，最好应成立专门的土地资金管理委员会(直接隶属于全国人大或省人大)，由该委员会来统一管理和使用土地出让资金，最大可能地保证该笔资金不被滥用。”

　　对于土地出让金的收支问题怎样才能真正做到治标治本？王政坦言：“只有通过完善物权制度和税收制度，通过法制化的途径来调整土地或房产所有者、经营者和政府之间的关系，让政府财政逐步摆脱对土地出让金的依赖，土地出让金收益应全部用于失地农民的拆迁补偿、社会保障和政府廉租房建设，而不应该有其他用途。”

　　土地是农民生存的基础，是百姓安居的基本要素，刘维新对此提出三个归并，从土地所有权上，也就是着眼于“国家所有”与“集体所有”的归并与合一问题，将“集体土地”归并为国家所有以保障农民的长期承包权不变，有利于基本农田耕地的保护，否则的话集体土地就难以保住，因为村长、乡长一结合，市、县长一下令，土地就卖了。归并土地“出让”与“划拨”，统一实行年租制。

　　我国房地产开发过程中，税负重、税种多、税率高，重复征收严重，尤其是各种收费过多、过乱。房地产开发成为大家都想吃的一块“唐僧肉”，而开发商只好把各种收费都打入成本，这就大大抬高了住房成本。各种收费及腐败成本有的不亚于土地出让金成本。对此刘维新倡议开征物业税：“要开征物业税，就必须搞清楚当前房地产开发过程中究竟存在什么问题，症结在哪里，哪些合理、哪些不合理，只有搞清楚才能确定税种和税率。搞清房地产开发过程中存在的关键问题是物业税开征的重要条件。物业税调节主体定位，是开征物业税成败的关键所在。如果物业税把调节的主体定位在多数工薪阶层的不动产上，这些中低收入阶层，大都是辛苦多半辈子才购买了住宅，现在除了交

　　土地问题牵动各方神经，是一个非常庞杂的系统工程，它不仅涉及到财产所有权本身的问题，更重要的是涉及到百姓的生存、劳动保障和就业、迁徙自由等系列问题。为此构筑受公众问责的“阳光监督”体系固然重要，但欲有效防止各类土地出让金支用的“黑洞”问题，则要登高望远、求本溯源。

　　“对类似多个主体共同享有物或财产权益的情况下，法律应考虑将土地按‘所有权共有’制度进行处理。这样或许我们才可真正解决土地纷争之根本，明晰产权以期将社会主义市场经济纳入法制经济的轨道。”王政进一步指明：“既然名义上归集体所有的土地实际上不具备所有权的各项权能，那么倒不如将集体所有的土地全部宣布为国家所有，实行‘耕者有其田’的制度，由国家将土地租赁或承包给农民或单位长期使用，不如减少中间环节，干脆从法律上直接宣告农民对土地的各项使用权限，以避免农民不断抱怨、政府抢占土地的现象。这样，至少可以在土地使用权征用的过程中，让土地使用者有充分理由直接获得土地补偿款，避免虚化的集体组织以土地所有者代表的身份进行中间盘剥。”