国务院重拳出击公务接待费

　　□本报记者 张 晨

　　公务接待费在公务活动中是不可避免的，也是行政成本的重要组成部分。但由于公务接待费的管理难度很大，因此，在一些地方、部门，公务接待费明显超出了“合理”范畴，成为一种不正之风，成为腐败的一种重要表现。这不仅造成了严重浪费，而且形成一个很大的“黑洞”，使相当数量的国家和集体资金以“公务接待”之名被私人所挥霍，甚至转化为个人的薪金外收入，借公务之名以权谋私的现象也屡有发生，这也引起了广大人民群众的强烈不满和国务院的高度重视。

　　2006年11月15日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议认为，行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容。规范党政机关公务接待，是推进行政管理体制改革、反腐倡廉、改进机关作风的一件大事。国务院所属部门要带头贯彻执行《党政机关国内公务接待管理规定》，认真规范公务接待行为。要加强对公务接待费的财政预算管理，公开透明，接受监督。

　　公务接待滋生腐败

　　说起来，对于由公务接待费引发的问题的讨论由来已久，由于这种打着公务接待的招牌，随意扩大消费尺度，以及用公家的钱来为自己牟利的行为，不仅仅浪费了国家大量钱财，而且更为重要的是引发了腐败现象，败坏了党风和社会风气，成为腐蚀干部、疏远干群关系的顽疾。因此广大纳税人对此深恶痛绝，老百姓更是直言不讳地将公务接待称为“公款吃喝”。

　　虽然，这些年关于公务接待费的具体的数额，并没有权威的数字予以公布，但个别单位、部门以“客人来了”为由，住高档饭店、喝高档酒、吃山珍海味，用超高规格进行接待也是有目共睹。而这些年一些政府部门的办公人员以公务的名义将开会变成公费吃喝旅游，将学习变成公费疗养，甚至乱发补贴、用公款送礼等事情也是比比皆是。可想而知，这些钱的数额之巨足以让人不寒而栗。

　　而在公款吃喝盛行的背后呢？我们不难想象，在我国还有多少地方因贫困而无法建起一所学校，又有多少孩子因贫困而导致失学，可以说面对一边是生计艰难的老百姓，另一边却是吃得满嘴流油的少数腐败官员。百姓辛勤劳作数年，收入仅相当于这些官员们的一顿吃喝。这两者形成的反差何等强烈！

　　湖南大学廉政研究中心龙太江教授就对记者表示，公务接待领域中的不正之风与腐败现象确实是存在的，一些地方、部门、通过公务接待谋取个人私利的现象严重。只要能与公务接待沾上边的，都要由公家埋单，公款旅游、私客公待、公款送礼等现象很普遍。公务考察变为公费旅游，公务会议发放高档、精美礼品或纪念品，多开、虚开公务消费发票套取财政资金等等现象也司空见惯。

　　公务消费体制有待完善

　　由于公务招待花的是公家的钱，于是出现了超标准接待、超范围接待、陪客人员过多等现象，一些机关把单位行贿、分发奖金甚至私人来客招待等开支都列在招待费里，使公务招待费变得杂乱无章、真假难辨。

　　龙太江教授告诉记者：“公务接待领域中之所以存在这么严重的不正之风与腐败现象，是由于现行公务消费体制漏洞多所导致的。”龙太江教授强调，一些制度脱离了公务消费实际，或者是制度规范不健全、可操作性不强，难以规范公务接待活动。而现行公务消费体制漏洞主要是在公务招待费用范畴的界定以及公务接待费用的标准两个方面。

　　对于公务招待费用范畴界定的问题，中国社会科学院财政与贸易经济研究所马蔡琛博士在接受记者采访时说：“由于公务接待活动本身具有一定的复杂性，产生的费用种类繁多，因此公务接待费的范围界定与定额标准，是其管理的难点所在。比如什么情况属于公务接待范围，什么情况不属于公务接待，接待中什么费用属于公务接待所支出的费用，什么费用不属于公务接待所支出的费用，这些在现实中往往不容易把握。”也就是说在现有体制下，有领导签字的账单就是“公务接待”，有领导签字的发票就能报销的这种核定标准极其不合理。实际上往往一些“公务接待”并不是真“公务”接待。

　　中国财政学会理事焦建国博士认为，公务接待的行为以及所发生的费用，应该有固定的标准来确定，但在技术上、财会制度上都存在一定的难度，监督成本较高。

　　另一方面，之所以会形成公款吃喝成风、公务接待标准不断高升的局面，职务消费标准核定过旧也一直是重要的原因之一。

　　马蔡琛博士表示：“可以说，就制度形式而言，我国公务接待消费标准的制度是完善的，并且各个部门、单位在最后报账的时候大体上是按照这个标准进行的。但这是否代表了公务消费的开支真的就这么多吗？”他给记者举了一个例子：“国家规定一般政府公务员到外地出差的差旅费标准是40元/天，到深圳、珠海等经济特区是60元/天，但实际情况是，按照如今的物价水平，这是根本不够的，而公务员又必须要出差，因此有很多支出是不以公务接待费的形式来体现的，都通过别的形式来报销。”

　　马蔡琛博士认为，现行的制度看似完善，但实际上安排的标准有问题，社会的生活水平在不断变化，物价也在不断上升，然而制定的公务接待消费的标准却没有改变，因此产生了执行力差，或者根本没有执行力的情况，这样不合理的体制又成为人们公款吃喝的又一原因。

　　记者了解到，由于多年来在差旅费报销和出差伙食补贴标准方面，财政部门规定的标准明显脱离了现行宾馆、酒店住宿以及用餐消费的实际情况。因此派出单位只好放任出差人员的一些违规与超标消费行为，具体经办人员就只好按照有利于自己的方法来处理。这也导致了下级部门对来自上级部门的出差人员给予补贴等现象的发生。

　　焦建国博士表示，以国外为例，上级部门人员出差到下级部门，所发生的费用一般由上级财政部门来支付，而不能转嫁到下级，而现在我国很多地方由下级财政部门来支付公务接待费，这是不合理的。

　　另据国家财政部行政政法司的工作人员透露，财政部办公厅已于2006年11月14日向全国各地财政厅下发了财政部关于印发《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》的通知[财行(2006)313号]，文件中规定各党政机关以及事业单位公务员差旅费的具体标准，据这位工作人员介绍，新规定的差旅费标准在原先差旅费水平的基础上调高，并且调动的幅度非常大。

　　财政预算管理“软”约束

　　应该说，公务接待消费中腐败现象产生，正是由于受到我国财政预算管理体制存在的不规范、不透明性，而且预算的约束性不大，不够了再追加，随意性较大等因素的影响，使一些部门和单位领导在工作中不计成本，消费无度，在一定程度上方便和纵容了公务接待中的违规行为乃至腐败行为。焦建国博士形象地把财政预算管理比作一个“筐”。他认为：“如果这个“筐”本身就是漏的，那么又怎么能保证里面的东西不会漏掉呢？”“年终决算的依据是预算，

审计的依据也是预算，如果预算的开支与实际的开支相差太大，那作为预算还有什么意义呢？所以加强财政预算制度的管理是解决问题的根本方法。”焦建国博士解释道。

　　首先，预算外大量资金的存在为腐败分子化公为私提供了可乘之机，成为大吃大喝、乱发补贴、公款送礼的资金来源。龙太江教授认为：“按照发达国家市场经济的做法，政府所有财政收入与支出都应该纳入预算，但在我国由于各种原因，政府预算归一化问题远没有解决，存在着大量的预算外资金，成为滋生腐败和不正之风的重要原因。”马蔡琛博士认为，“对于公务接待费的问题，我个人认为现在媒体报道‘将公务接待费用纳入财政预算管理’的说法是不准确的，因为按照预算管理理念来讲，公务接待费作为政府机构运转的一项正常支出，本来就是在财政预算管理内的，因此并不存在纳入或不纳入的说法。”

　　焦建国博士对此持相同的看法：“公务接待费作为一项正常的支出本来就是在财政预算管理内的，按照预算制度的要求，所有的财政资金都应该在预算规范之内，受预算约束，预算是开支的基础。”

　　“制度上的漏洞，导致预算外资金有相当大的比例。而如果有部分支出不在预算约束之内，游离于预算之外的话，那么，腐败现象就极易产生。”焦建国补充道。

　　部分财政预算管理的不透明以及编制粗糙，也是造成目前公款吃喝成风的一个原因。龙太江教授介绍说，在公务接待方面，没有在预算上把各部门及部门内各单位的接待费、差旅费、考察费等定额明晰。这极不利于对各项公务接待费用的控制。

　　马蔡琛博士认为，公务接待费的账目是不透明的，现有的研究与报道，大多基于粗线条的匡算，而缺乏具体的政府会计账目来汇总公务接待费的具体数额。焦建国博士说：“公开化是目前财政预算最需要解决的问题，但首先应该保证所有开支都纳入到预算之内，其次应该保证预算编制的细化，最后是预算的公开性与及时性。”

　　监管与打击力度亟待加强

　　面对公款吃喝成风，政府也花了大力气治理这种不良的现象，那为什么这股歪风就是不能止住呢？

　　马蔡琛博士认为，造成这种现象的根本原因是由于政府治理结构的问题，也就是很多部门控制了太多的资源配置的权力。同时，政府在市场经济下介入市场运行过程过于宽泛，其运转成本肯定会增加。焦建国博士就表示：“政府规定的检查太多，使各部门、单位应接不暇，这将不利于公务接待的管理。”

　　而对于此次加强对公务接待费的财政预算管理，马蔡琛博士表示，此举会有一定的正面作用，但实际效果究竟有多大，主要取决于在政府治理结构和政府职能转变上、政府性资金的运用方式上怎么改变，也就是政府的“钱袋子”怎么管的问题。他说：“我个人认为，政府对于公务接待费的管理可以借鉴公司

理财的方法，即通过某种固定的预算比例界定总额，然后通过这一单一渠道规范支出，这样就可以避免报账渠道脱离财政监督视野之中的隐患。”

　　我们不可否认的是，监督与打击力度的乏力也是导致公务接待中大量违纪违规行为发生的重要因素。马蔡琛博士向记者说：“目前，从我国的监管体系的设置上来看，有审计监督、司法监督、纪检监督、行政监督，还有舆论监督，可以说已经相当完备的，但效果怎么样呢？‘审计风暴’这个词这些年频频在大众眼前亮相，但为什么每次查出的问题都大体相同，无外乎是换了一个地区、一个部门。也就是说，‘审计风暴’年年刮，但问题似乎并没有得到根本的解决，还是年年在犯。因此审计风暴所揭示的问题，还需要一场预算改革的风暴，才有望从根本上加以解决。”焦建国博士也认为，如果要完全杜绝公共接待领域内腐败现象的发生，首先是制度建设要全面，使各项公务接待都有制度可依；其次制度要符合现实的情况，具有可操作性；最后，制度的执行要严格，即要从严规范公务接待，加强监管力度，坚决发现一个查处一个。