行政审批改革：突破之后的尴尬

　　★《中国经济周刊》记者 杨眉/温州报道

　　从行政体制改革试验田，到行政体制改革突破口，以行政审批服务中心建设为代表的地方行政审批改革已经走过了8年；当社会各界充分体验和享受改革所带来的巨大成效和改革成果的同时，改革一线的实践者们却在为其现实处境、定位归属以及未来方向而担忧和焦虑。

　　改革实践者的困惑与欣慰

　　“地方的行政审批服务中心就象茫茫草原上的一匹孤狼，找不到狼群。”

　　“我们中心已经成立工作6年了，到现在我们还不知道自己是谁。”

　　“现在的行政审批改革中难题太多了：无权者管理监督有权者，各种法律法规之间发生矛盾，甚至大法管不了小法。”

　　“改革之初，可以自下而上；而进入改革深水区，就必须自上而下，这就像梳头发：自下而上梳，越梳越乱。”

　　“行政审批服务中心快成了政府部门间的协调中心了，但中心本身却一无权，二无法律身份，这是名副其实的越权行为。”……

　　这些声音或者说抱怨，来自于一些地方的行政审批服务中心的负责人。

　　已经走过8 个年头的地方行政审批服务中心建设，目前正进入关键时期，甚至正面临新的十字路口，因为当改革一线的实践者发出上述呼声的同时，社会各界对他们的议论和评价更是截然相反——赞扬声余音绕梁，质疑声不绝于耳。

　　赞扬者说，行政审批改革对转变政府职能、实现服务型政府这一战略目标带来了革命性推动，它已经成为“行政体制改革的突破口”；质疑者的说法也同样直接和大胆：取消、关闭行政审批改革的操作平台——各地的行政审批服务中心和服务大厅。

　　而处在改革实践第一线的试点者们的看法和建议似乎更为现实和急迫：取消或关闭服务中心的说法和做法过于简单粗暴，这是在回避前进中的问题，“行政审批改革不能走回头路”；但是，他们也承认，现在确实面临诸多自身、甚至地方政府都无法解决的现实难题，如涉及行政运行机制和法律体系内部的矛盾等。

　　因此，这些实践者们认为，下一步的行政审批改革必须依赖行政体制的综合改革和整体推进。

　　抱怨：“没娘的孩子”，谁都管，谁又都不管

　　10月31—11月1日，“苏浙皖沪行政(审批)服务中心第九次联席会议”在浙江省温州市举办，参会者主要是来自四省一市的36个市(区)的行政审批服务中心负责人，《中国经济周刊》也派记者全程参加了本次会议。

　　这是一个连续6年举行了9次的区域性的行政审批中心联席会议，会议的主题是交流经验、探讨问题；不过，今年的这次会议除了原来的主题和内容外，不少参会者表达了更多的担忧和期待；而对于一些不了解实情的外人来说，甚至会误认为“经验交流会”变成了“牢骚抱怨会”。

　　“我们不在政府部门序列中，既不是政府直属机关，也不是政府特派机构。在政府组织框架中，我们叫‘其他一类’。”

　　“可就是这个四不象的行政审批服务中心，却被赋予了管理和监督地方政府中的发改委、工商、环保、税务、质检、规划等职能部门的权力，这听上去有点离谱，但事实就是如此，由此可见我们的工作难度有多大。”

　　“我们中心更惨，忙了多年，现在却要归并到政府其他部门去，这简直就是公开抢夺我们的改革成果。”

　　“行政审批改革现在已经完成了以取消审批项目数量、改善服务态度和提高服务效率等为主的初始探索阶段，现在面临的难题已经不是依靠地方政府的主观努力就可以解决的。”

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　　一个地区间的松散型交流平台，为何能持续6年不间断地组织了9次联席会议，且参与者越来越多，举办频率也越来越高？

　　“原因很简单，一是当初的行政审批改革，是以试点的形式在地方开始的，地方之间为了互相沟通信息和学习经验，需要一个交流平台；二是随着改革的不断深入，遇到的问题和难题也越来越多，相互间的交流变得更为重要和迫切，”联席会议的最早发起者之一—绍兴市便民服务中心的副主任沈克勤向《中国经济周刊》介绍说。

　　不过记者在采访中了解到，除了上述原因外，还有一个较为重要的原因—制度性原因：作为地方试点平台的行政审批服务中心，多年来其体制一直不明确，发展缺少目标，用他们自己的话说就是“工作努力，顶住压力，换来的却是寒心和担心”，“今天担心明天”，“所以大家都想找个同盟军，相互寻求一些支

　　据了解，类似这样的地区间自发组织的交流平台不止一个，如四川、辽宁等省市间也有一个类似的区域性交流会议。

　　在温州举行的这届联系会议上，参会者针对行政审批中心的体制性缺陷进行了交流和讨论。他们认为，体制不明确带来的最直接的结果就是，行政审批服务中心成了“谁都管，谁又都不管”的“没娘的孩子”，有时候又成了某些地方领导和政府部门作秀的“花瓶”。

　　“行政审批服务中心的业务涉及政府各个部门，也可以说是反映各个政府部门工作的一个窗口，如上级重视反腐倡廉的时候，纪检部门就来抓一下；当上级强调提高政务水平，加强各部门协调的时候，政府办公室就来指导一下；当加强依法行政、严格执行《行政许可法》的时候，政府的法律部门又来检查一下。”

　　“说得难听点，行政审批服务中心的工作是随着领导注意力的改变而改变，如地方的投资环境恶化了，引起了上级领导的关注甚至不满，于是我们的工作就被重视了；或者，当需要体现地方政府在提高政务效率、创建服务型政府方面的业绩的时候，我们便被当作花瓶拿出来秀一下。”

　　欣喜：国务院审改办与改革一线实践者的“首次亲密接触”

　　“苏浙皖沪行政(审批)服务中心第九次联席会议”，在“默默耕耘”了6年之后，今年的例会上，首次出现了国务院相关机构人员的身影—国务院审改办审核督查组副组长彭忠义前来参会，并作了专题演讲。

　　彭忠义副组长在其演讲中说，行政审批中心原本是为了改进地方政府工作方式、提高行政工作效率和为群众提供便利服务的一个集中办公场所，但在地方政府大力推行的数年间，它逐渐成了促进地方政府职能转变、减少行政成本以及实现“服务型政府”目标的重要实践，如今它更被很多行政学专家评价为“行政体制改革的突破口”，这些成绩充分体现了地方同志们的努力探索和不懈追求。

　　他说，他同意很多参会者的观点，即目前行政审批改革已经进入一个关键时期，很多地方已经完成了减少审批项目、改变服务态度、提高办事效率等的初期摸索和试验阶段，进入成熟成长期，但与此同时，一些制度性矛盾也暴露出来，如各审批部门之间的冲突、法律自身的矛盾等，这些问题的解决不是依靠地方政府或审批服务中心的主观努力就可以解决的，需要整体推进。

　　“对于试点来说，地方联席会议这种形式很好，发挥了积极作用。”他说，对于地方实践者的一些抱怨，应该以积极心态来对待，“表面上看是抱怨，其实反映的是改革中存在的真实问题，也是一些有效的建议。”

　　前景：省政府将试点“行政许可局”

　　对于参加此次联席会议，彭忠义副组长最初的想法较为简单：深入改革一线，接触一线实践者，了解和掌握最真实的改革现状。但对于地方行政审批服务中心的负责人们来说，彭副组长的到来可没有这么简单。

　　“彭副组长的出现，对我们来说无疑找到了组织，”参会者介绍说，“其实这几年我们一直都在寻找组织，但是，省里没有相应机构，国务院各职能部门里也没有，所以这次找到彭副组长，还是通过熟人托熟人，才找到的。”

　　不过，除了彭副组长带来的“组织归属感”和令人鼓舞的政策信息外，他们在这次的温州会议上还了解到了一个更为具体的消息——继天津、安徽、四川、陕西、吉林、西藏同等省级服务中心成功建立运行后，目前某些兄弟省市也正在准备设立省级的行政审批组织机构。

　　这些省级的行政审批组织机构名称不同，如“行政审批管理办公室”、“行政许可局”等。

　　据介绍，浙江省人民政府正在筹备设立“行政审批管理办公室”，作为全省行政审批中心的上级主管单位，负责对全省行政审批工作及其管理机构的指导、协调、管理和监督。

　　此项工作由浙江省发改委牵头组织，并已向全省各相关部门和各市人民政府下发了“关于征求《浙江省行政审批服务管理条例》(草案)修改意见的函”。

　　“省级行政审批管理机构的设立，不仅让原有的市、县行政审批中心有了自己的组织，更重要的是初步形成了自上而下的管理机制；而有了省级管理机构这个大平台，行政审批改革才真有可能从最初的行政体制改革的试验田，上升为行政体制改革的突破口。”一位参会者评价说。

　　行政审批改革也有“温州模式”

　　★《中国经济周刊》记者 杨眉/温州报道

　　浙江省正在设立省级行政审批管理机构的消息，让其他省份的市、县级行政审批服务中心非常羡慕，“浙江省很多事情都走在前面，这次又把温州的行政审批模式在全省推广，”参加四省一市联席会议的一位外省参会代表说。

　　对此，温州市的相关人士解释说，省文件中没有说是推广温州模式，但从内容看，温州现行的行政审批管理模式与省文件内容基本相同。

　　温州模式中的“三位一体”

　　对于到底什么是行政审批管理的温州模式，目前并没有一个统一的定义。

　　不过，记者在采访中了解到，与其他地方的行政审批管理方式相比，温州的管理体系中有一个最大特色：除了行政审批服务中心外，市政府设有行政审批管理办公室(下称“市审管办”)，市监察局派出机构——机关效能监察投诉中心也驻扎在服务大厅。

　　三个机构共同构成了目前温州行政审批的“三位一体”式的管理体系：政府管理、政务服务和监察监督。

　　对于温州行政审批改革的这种创新，很多人表示不理解：温州是全国民营经济最发达的地区之一，应该不需要太多行政审批才是。

　　对于这种看法，温州市各级领导都持相反观点。

　　“从政府和企业的关系看，以前是政府引着企业走，现在更多的是企业推着政府走。”温州市常务副市长徐继平对《中国经济周刊》分析说，“市场需要一个高效能政府，而行政审批环节是决定高效能政府的重点之一。”

　　温州市行政审批服务中心副主任戴振韬的说法是：“事实证明，越是市场经济发达的地区，对行政审批的需求量也越多，服务质量要求也越高。”

　　戴副主任用市场供求理论作进一步解释说，市场经济对政府公共服务产品的需求量急剧增大，最简单的例子就是企业数量越来越多，投资也越来越大，这些都需要工商、税务、商务、发改委等政府部门提供高效优质服

　　至于行政审批，任何经济形式中都是存在的，但有着不同的含义：计划经济中，审批代表的是行政性的管制和同意；市场经济中，代表的则是解禁和赋权，如投资项目的审批、市场准入等。

　　因此，对于温州等市场经济发达地区来说，行政审批的需求量远远超过一般地区，而政府服务相对来讲是个“常数”，于是政府服务市场可以说是“供不应求”。

　　“如一些温州人跑到外地投资，原因之一就是，在外地，他们是政府的座上宾，政府提供最好最快的行政服务，包括行政审批服务。”戴副主任分析说，“面对供不应求的政务服务市场，温州不得不从减少审批环节、提高政府服务效率角度来努力。这也是温州的行政审批改革步子快、效率高的客观原因。”

　　垄断性行业也要纳入服务中心

　　在温州现行的行政审批管理机制中，市政府副秘书长吴东同时身兼市审管办主任和服务中心主任，他在接受《中国经济周刊》采访时介绍说，目前温州的行政审批改革可以用“三全”、“两化”和“六抓”来概括。

　　“三全”是指全方位服务、全到位授权和全过程监督；“两化”是指改革要从时效要求向效率质量要求深化、从程序规范向环节规范细化；“五抓”是指抓创新、抓服务、抓规范、抓监督和抓建设。

　　他还透露说，下一步温州市计划将几大垄断性部门纳入到服务中心来，也统一实行窗口服务、公开办公，接受政府和群众的监督。如中介机构，不仅收费标准、收费项目以及服务程序都不规范，而且又与政府主管部门有着千丝万缕的联系，他们一直都是社会各界反应意见最多的行业。

　　不过，现实操作起来并不容易，如各地的房屋测量机构，原来隶属房管部门，后脱钩，但是在当地仍是“独一家”，城市规划中的测绘也同样如此，这对其服务的时效、质量等管理和监督提出了更高要求。不过据了解，温州市自今年上半年已经将这些垄断性行业纳入服务中心。

　　对于吴东主任总结的“三全”、“两化”和“六抓”，其他城市的参会者给予了很高评价，“如果地方目前能够做到这些，行政审批服务中心就算非常成功了。”

　　监察助推效能革命

　　监察部门进驻行政审批服务中心，是温州行政审批改革的一大制度性保障。

　　成立于2003年的温州市机关效能监察投诉中心，其主要职能就是接受和处理对于政府服务、特别是行政审批中的投诉案件。“3年多来，中心共受理投诉21317件，其中涉及机关效能问题的投诉5796年，占28.03%。”投诉中心主任陈励生对《中国经济周刊》介绍说。

　　设定的投诉范围十分明确，“违反四大禁令者都会被投诉：有令不行、办事拖拉、吃拿卡要、态度刁蛮。”

　　据介绍，3年来，全市共有2237人(次)干部职工因为违反规定分别受到行政降级、降职、辞退、诫勉、通报批评等处理。如瓯海区一副区长对前来办事的群众态度生硬，受到诫勉谈话；龙湾区公安分局政治处一主任中餐饮酒，被免职；市财政局一科长对办事群众百般刁难，被行政降职。

　　“不过，现在投诉大为减少，从最初的每天100多件，减少到现在每天两三件。”陈主任介绍说。

　　但他表示，对政府服务的投诉数量尽管减少了，但潜在的问题不能忽视，“某些政府机关和工作人员也会为了应对投诉而做表面文章。更重要的是，对于群众不敢投诉的部门和不敢说的事，投诉中心只能采取定期或不定期的明察暗访。”

　　据了解，近两年来，投诉中心共组织各类明察暗访263次，查房单位1423个，对查出的问题，不仅限期整改和反馈，突出问题还予以媒体曝光。

　　铁的决心、 铁的纪律、铁的手腕的做法，大大改善了政务服务状况，带来了政府的效能革命。今年年初，温州市入选国家“效能政府”名

　　一线改革者谈行政审批改革

　　近日，芜湖市行政服务中心主任、党组书记鲁小平、扬州市人民政府副秘书长宋建国、绍兴市便民服务中心副主任沈克勤在参加“苏浙皖沪行政(审批)服务中心第九次联席会议”时，分别对《中国经济周刊》坦陈了当地在建设便民服务中心时的成效和面临的问题，并提出了一些有效可行的建议。

　　成效：

　　成为行政体制改革突破口

　　行政服务中心的设立符合社会发展要求，具有强大的生命力。如方便企业和群众，体现了“以民为本”的行政理念，符合新时期建设服务型政府的执政理念；提高了行政效率，降低交易成本，促进了节约型社会的建设；改善了政府形象，促进了政府职能转变和行政管理体制改革；规范了权力运作，探索了从源头上预防和遏止腐败的路子。

　　如今，全国县、市均已建立行政审计(或服务、或办事)中心。其中，绍兴、扬州、芜湖三市的便民服务中心在服务、办事等环节上都形成了各自不同的优势，绍兴市便民服务中心更是在去年绍兴全市“十五期间十大群众满意实事”评选中，名列“十大实事”第三位，成为群众最满意的政府实事之一。

　　即便如此，在地方服务中心的相关负责人眼里，自己所作的工作仍然还有很多不足之处。一位当地服务中心的负责人坦言 ，“尽管 ‘便民服务中心’、‘一个门办事，一站式服务’已成为潮流，在地方政府日常工作中已形成共识。但是，按照国务院关于建设 公共服务型政府的要求相比，还有很大差距。”

　　现状：未真正发挥“一站式”办公优势

　　业务职能和项目协调不到位：由于认识和体制原因，窗口审批功能弱、程序未优化、办事授权差，部分单位窗口办事功能弱，只起“收发室”作用，项目审批“两头受理、两头办理”，“体外循环”时有发生。“中心”由于对跨部门、跨层级的并联审批协调权限不够，难以真正发挥集中“一站式”办公的优势。

　　审批监管不到位：由于缺乏法律法规的规定，“中心” 对部门违规审批的监管没有得力手段和措施，存在真空。

　　全程办理不到位：审批窗口运行，部门只能从某个科室抽调人员，由于科室工作职责所限，导致窗口人员只能办理本科室的审批事项，其余的项目只能收下来，传回部门办理；涉及到多科室的审批事项，往往拖延时间不能按期办结，影响到审批工作效率。

　　中介服务不到位：一些中介机构没有真正与行政机关脱钩，实质上仍是其下属机构，而且一个地方往往只有一家经营；作为行政许可前置条件的鉴定、检测、评估等结果，往往因中介机构不在“中心”而使审批链条不闭合、监管接受不力。

　　机构定位和职责界定问题。

　　一是机构名称多样，各地有的叫行政服务中心，有的叫便民服务中心，有的叫“一站式”审批中心，还有的叫中小企业服务中心。

　　二是机构性质不一，有的是行政编制，有的是事业编制，有的是两种编制混合，而且这种机构性质一般属于派出机构，未列入正式的行政序列。

　　三是机构职责模糊。行政服务中心没有行政许可(审批)的主体身份，也不是法定的监督主体，遇有行政诉讼或行政复议案件时法律地位不明，体制上存在着先天性缺欠，不仅影响着中心的管理与效率，同时也不便于上级部门的宏观协调。

　　四是机构管理多头。各地有的是政府直管，有的归口政府办公室管理，有的归口纪检监察部门管理，有的由法制部门管理，有的由发展和改革部门管理，还有的归口商务部门管理。

　　建议：对行政服务中心的管理体制进行调

　　建议国务院和省级政府对行政服务中心的管理体制进行调整，明确主管部门，统一建设和考核标准。

　　加强行政服务中心运作机制创新，积极推动“二集中、二到位”的工作探索。“二集中、二到位”是破解行政效率低下体制性障碍的一次破冰之举，目前全国有不少地方都在效仿。

　　把握中心功能定位，解决好国家、省垂直管理部门进中心服务问题。在国家和省垂直管理部门进中心集中办事上，差异很大，多数都进得不全，既给企业和群众带来了不便，也使这些部门缺乏一种外在的监督机制。

　　加快电子政务步伐，加快实施网上审批。推行网上审批，完成资料查询、表格下载、网上申报、网上监督等功能是一个大趋势。

　　抓紧建设省级行政服务中心，做到上下对应。天津、安徽、四川、陕西、吉林、西藏等省(区、市)省级行政服务中心的成功运作表明，建立省级行政服务中心是必要的，也是可行的。建议国务院对省级政府行政服务中心建设作出统筹考虑，以推动行政管理体制改革向纵深发展。

　　省级政府，包括直辖市政府要认真总结地方政府在行政许可权政策方面取得的成绩和经验，广泛听取社会各界的意见，不断改进政府的工作方式 。

　　适时成立全国性行政许可权政策的行业协会。定期召开经验交流会，促进行政许可权政策更加规范、更加符合实际、管理工作更加科学。

　　里程碑意义的改革

　　——行政审批制度改革回顾和展望

　　★文/秦亦夫

　　行政审批制度改革是伴随经济体制改革在上层建筑领域进行的一场重大改革，是政府行政方式适应经济社会发展要求而进行的一场变革，对于促进政府行政观念更新转变、建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理制度必将产生积极而深远的影响。总结改革经验，使我们认识到改革的长期性和艰巨性，对于全面审视行政管理观念和管理制度，促进行政观念更新转变、深化行政体制和行政权力运行机制改革具有重要的意义和作用。

　　一、改革背景和主要内容

　　一般认为，我国行政审批制度改革开始于1997年，经历了两个主要阶段，即从1997年到2001年以地方政府为主的改革和2001年国务院部署领导的全面改革。这一认识有一定道理，但追根溯源，我国的行政审批制度改革是伴随我国改革开放全过程的一项长期的渐进式的改革，只是到了上世纪九十年代后期，随着社会主义市场经济制度地位的确立和市场机制作用的显现，行政审批这种管理方式与市场经济制度不相适应的矛盾更加突出，对改革行政审批制度的要求更为强烈，使改革达到了一个更高的高潮，取得了更大的多方面的成果。正是改革开放以来的渐进式改革为全面改革作了铺垫和准备，回顾总结行政审批制度改革就不能不涉及以前的改革。综合各方面情况分析，改革大致分为四个阶段：即探索阶段、转轨阶段、地方改革阶段、全面改革阶段。

　　第一阶段的改革及其特点

　　行政审批改革的第一阶段，从时间概念上划分，大致是从改革开放到1992年前后。由于当时还在探索经济体制改革，对行政制度的改革也处于探索之中。计划经济体制的基本特征是政企不分，企业利润全部上缴，投资由政府统一安排，员工收入由政府制定统一的工资标准。这样一种管制式行政管理制度，使企业失去了生产积极性和发展的动力，整个国民经济处于十分危险的境地，急需政府改革对企业的管理制度，以提高企业活力，加速经济发展。

　　借鉴农村联产承包经营的经验，首先推行工资制度改革。国务院1985年1月颁布了《关于国营企业工资改革问题的通知》，其基本要求是，企业工资总额与效益、上缴税利挂钩，逐步取消政府对企业的直接管制。具体办法是工业企业工资总额同上缴税利(或完成的技术改造指标)挂钩，商业服务企业工资总额同营业额(或上缴税利)挂钩，建筑企业实行百元产值工资含量包干，煤矿企业实行吨煤工资含量包干等，给予企业一定的个人收入分配自主权。为了提高地方政府的积极性，还进行了财政体制改革，中央开始向地方放权，将中央政府对企业的管理权部分下放给地方，赋予地方政府比较大的自主权。同时，也把文教卫生、投资决策、外汇管理等方面的一些管理审批权下放给地方政府。

　　可以看出，这一阶段的行政审批制度改革，主要是在原有体制框架内进行的，其特点是逐步减少对企业生产经营活动的审批，把分配权和生产经营管理权放给企业；对审批权在上下级政府机关之间进行转移调整，由中央集中审批逐步变为各级政府分散审批，改革带有探索的性质。

　　第二阶段的改革及其特点

　　这一阶段的改革从时间概念上划分，是从1992年到1997年前后。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，随着这一目标的提出，客观上要求政府要明确其在市场经济体制中的角色定位，实行政企分离、政社分离，减少政府对微观事务的管理，加强宏观调控功能。1992年7月国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，提出“企业转换经营机制的目标是：使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。”确立了企业独立的法人地位，赋予了企业生产经营自主权。1993年又颁布了《公司法》，大多数国有企业逐步改组为有限责任公司，在经济体制上是具有里程碑性质的改革。

　　这一时期改革的特点是开始从行政体制之外来审视政府的审批权，把理顺政府和企业的关系、政府和社会的关系提上了议事日程，着手界定国有企业法人财产使用权与国家所有者权益的关系，政府对企业的行政审批已经不再是所有者对其财产的直接控制，而是公共事务管理者对市场主体的宏观管理活动。

　　第三阶段的改革及其特点

　　这一阶段的改革从时间概念上划分，是从1997年到2001年。不可否认的是，改革开放以来，又产生了大量新的行政审批。出现这种情况不是改革的倒退或反复，而是经济体制转轨、社会转型这一特殊时期弥补制度不完善的一种措施。改革开放以后，各类市场主体、各种经营方式和服务内容纷纷涌现，原有的制度规范已经被打破，但新的还没有建立起来，市场秩序比较混乱。

　　随着市场机制作用的显现，行政审批与市场经济体制的矛盾越来越突出，为了加速区域经济发展，吸引和留住外部投资，各地政府采取了一些临时措施以克服行政审批制度的弊端，如领导督办、相关部门集中办公、限时完成审批，或者省略有关部门的审批环节、事后补办手续等办法，试图突破行政审批制度的障碍，从1997年开始行政审批制度改革逐步在全国各地铺开。

　　总的来看，这一阶段的改革取得了更大的成效。一是在行政管理理论上有所突破。二是大幅度削减了行政审批项目，改革了审批方式和监督措施。三是把行政审批制度改革与党风廉政建设相结合，作为改善投资环境、提高地方综合竞争力的重要措施。

　　第四阶段的改革及其特点

　　这一阶段的改革从时间概念上划分，是从2001年至今。地方改革的局限性在于对法律、行政法规和国务院及其部委设立的行政审批项目无权作出调整。并且地方政府的一些做法，只能解决特定企业或投资者的个别问题，只能在有限的范围内使用，无法突破制度性障碍，有效改善经济环境。这也使其他企业或投资者处于不利的地位，还会带来对行政权力的滥用等消极作用。在加入世贸组织后，也是一种违反世贸组织规则的行为，会引起贸易争端，使政府成为其他成员国、企业的申诉对象。按照世贸组织所遵循的非歧视原则，一国政府给予他国企业货物或服务进入本国的优惠待遇，要立即无条件地适用于其他所有成员国的相同货物或服务；给予本国企业的优惠待遇，也要立即无条件地给予他国企业。这不仅仅指关税税率的优惠，还包括商品通过海关、在销售流通过程中接受检验、检疫环节的多少，也包括在办理各种手续时所提供的便利等。在这种背景下，全面改革行政审批制度被提上中央政府的议事日程，国务院于2001年对全面改革行政审批制度工作做了部署。截至2004年5月，国务院分三次宣布取消行政审批项目1806项，改变管理方式、交由行业自律管理121项，下放管理层级46项；并提请全国人大常委会修改了9部法律，取消了7项行政审批项目，改变管理方式2项，下放管理层级2项。

　　这一阶段改革的主要特点在于重视理论研究，以制度创新为改革的主要目标，从制度层面解决行政审批制度存在的各种问题。

　　二、改革的主要成效

　　行政审批制度改革取得的成效及其所产生的影响是多方面多层次的，减少行政审批项目只是其中的一个方面，在研究行政审批项目去留的过程中，通过对行政管理手段、观念的全面审视，形成了新的管理观念和思路。并且通过制度创新加强对行政权力的监督，规范行政权力运行，探讨行政管理体制的新模式等等，是更为重要的改革成果。这对今后的工作和其他领域改革所产生的影响是更为深远长久的。

　　(一)推动了行政管理观念转变

　　行政审批制度改革涉及到社会各个领域和各级政府的各个部门，特别是1997年到现在的改革，对建国以来各级政府以各种形式所设立和执行的行政审批项目进行了全面清理和评估论证，根据现实管理需要作出取舍。在工作中较好地解决了改革所遵循的原则，提出了处理行政审批项目五项基本原则，即合法原则、合理原则、责任原则、效能原则和监督原则；在处理合法原则与合理原则的关系上，坚持了合理原则优先的指导思想，使改革突破了现行法律、行政法规条文的束缚。

　　行政管理观念的转变是管理手段转变的前提。行政审批制度改革既是行政管理观念适应经济社会发展要求的必然结果，又进一步促进了行政管理观念的转变，使政府的行政管理观念与社会主义市场经济体制的要求更为统一，必然会对今后各项行政管理制度的改革产生积极深远的影响。这是行政审批制度改革的最为重要的成果。

　　(二)制度创新取得重要成果

　　行政审批是一种重要的行政管理手段，是行政权力运行的一个重要模式，对公民、法人和其他组织的经营活动有普遍影响，行政审批项目的设立应当是严肃谨慎的，运行应当是规范的。但长期以来由于缺乏必要的制度约束，设立行政审批项目存在很大的随意性，宏观调控部门、行业管理部门各自设立审批项目，形成多头审批。

　　许多审批项目的设立权、解释权和实施权属于同一机关或其对应的下级机关，审批中发生争议和矛盾，随时可以做出有利于自己的解释。一些审批项目程序不合理，部门相互以对方的审批结果作为受理的必要条件，让申请人无所适从。审批项目、或者与之有关的鉴定、检验和年检都要收费，有些审批机关还与鉴定、检验机构争相收费，或者形成利益同盟参与收费。没有完成审批的具体时限规定，审批结果不向社会公开，逃避监督，从而导致审批机关成为只行使权力，而不承担责任和义务的特殊主体，掌握审批权的政府工作人员任意而为，给权力腐败留下了极大空间，行政审批成为行政权力腐败的温床。

　　对实施中的行政审批施行没有必要的评估机制，一些过时的、不必要的行政审批项目，不能及时废止，长期作为一个必须的工作环节在行政机关运行。把大量的行政资源消耗在不必要的审批环节上，越管问题越多，反过来又把原因归结为审批关口没有把好，进一步扩大审批管理的范围，提高审批条件，形成一种病态的循环状态。

　　改革的成果，需要以法律制度的形式使其相对固化，这也是预防改革出现反复的一个必然要求，实现制度创新是改革的一项重要任务。

　　行政审批制度改革进入第四阶段时，提出了改革要实现的三个目标，即建立科学合理的行政审批管理机制、建立高效规范的行政审批运行机制、建立严密完善的行政审批监督制约机制，并在改革实践中予以坚持和发展。

　　行政审批制度改革为行政许可法的制定和实行提供了丰富的实践经验，促进了制度创新。行政许可法的制定实施，是行政审批制度改革工作成效的一个重要标志，对设定行政许可的事项范围、权力机关，对行政许可的实施机关、具体方式、收费办法、法律责任、评估机制等都作了具体规定，这为科学合理地设立行政审批项目，规范运行提供了制度保障，对今后规范行政审批必将发挥积极的作用。

　　(三)在行政权力运行机制上进行了重要探索

　　行政审批是政府直接面向社会的行政权力运行方式，是公众与政府交流的一个重要窗口，是否规范运行，对政府形象具有重要的影响，但仅靠上下级之间的层级监督和各实施机关的内部监督难以实现行政审批的规范运行。各级政府在行政审批制度改革中创建的行政服务中心，把各部门的行政审批事项集中在一起办理和监督，对于规范行政审批权力运行发挥了很好的作用。一是提高了行政效率；二是方便了申请人；三是有利于对行政权力进行监督。

　　行政服务中心的出现，也为今后进一步整合行政资源提供了一个可资探讨的模式。

　　几年来，行政服务中心的实践为解决这一矛盾提供了一个可以借鉴的模式。基层政府的职能，主要是监督法律和政策的贯彻落实，维护社会稳定，为经济社会发展创造条件。其基本手段有两个：一是通过行政审批，控制从事特殊产品生产、提供特殊社会服务的机构数量，对社会资源进行合理配置，防止过度竞争导致市场混乱危害社会稳定。二是通过监督检查，督促法律和政策落实，维护社会秩序，即把行政审批事项集中在服务中心管理，将其他部门整合为为数较少的几个监督执行机构，可以大规模减少机构设置总数，消除政府各部门在管理中的推诿扯皮、争权夺利现象。

　　三、行政审批制度改革展望

　　党中央、国务院在安排部署今后工作任务的决定和文件中，不断把深化行政审批制度改革作为一项重要任务提出来，如中央全会决定、政府工作报告、廉政工作会议文件、“十一五”规划纲要等，都有关于这方面工作的安排，总结行政审批制度改革工作的经验，深化行政审批制度改革有两个方面的主要任务。

　　(一)继续清理调整行政审批项目，适时向深度和广度发展

　　全面分析现存的行政审批项目，主要存在以下几个方面的问题。一是存在一些不必要的审批；二是存在重复审批；三是有些行政审批的程序设计存在矛盾。

　　行政审批制度改革还需要解决两个与其密切相关的问题。一是行政审批的定期检验(即年检)问题。年检是行政审批的后续管理措施，是行政审批的继续，其实质是审批机关检验申请人是否仍然符合审批的条件。暴露出的问题是各部门在不同的时间分别进行年检，企业需要在不同的时间为不同的部门准备年检材料，给申请人带来诸多不便，是企业反映较为强烈的一个问题。

　　二是对职业资格制度需要进行规范。职业资格制度也就是就业准入制度，对从业人员和用人单位有普遍的约束作用，是政府对劳动者选择职业权利和用工单位招聘员工权利的一种限制手段，是一项涉及公民权利的重要的行政许可。

　　由于我国的职业资格制度是在社会转型过程中形成的，主要由政府各个部门设立，没有形成完善的管理制度，把职业能力等级鉴定也视同职业资格管理，给从业人员造成不必要的负担，在职业资格设立、培训、考核等方面也暴露出重复设立职业资格、重收费轻培训、考核走过场等问题，使职业资格制度没有起到应有的作用，需要通过改革来完善。

　　(二)完善配套制度建设

　　行政许可法为规范行政许可的设立、管理等提供了基本原则和制度框架，真正有效发挥其作用还需要进行全面的配套制度建设，对各个工作环节作出明确的规范，完善其制度体系、细化其运行机制，重点有以下几个方面。

　　一是要完善设定行政许可的工作机制；二是要完善行政审批的评估机制；第三，要解决行政许可收费问题。

　　只有完善配套制度建设，在每一个工作环节都形成完整的制度规范，才能有效发挥行政许可法规范行政许可的作用。

　　一场政府的自我“革命”

　　——行政审批制度改革的主要阻力及其对策

　　★文/秦亦夫

　　行政审批制度改革是政府的一场自我“革命”，其阻力也主要来自政府内部。

　　首先，行政管理观念转变不到位，与市场经济的管理要求不适应。

　　长期以来，各部门已经形成思维定势，习惯用行政审批方式来管理经济社会事务；好像取消了行政审批，就再也找不到其他的管理办法，从而过分强调行政审批的管理作用，把关注点放在对市场准入的管理上，期望通过对市场主体一方的准入资格管理来保护另一方的利益。还有一些政府部门，对综合管理部门推行的新制度不够了解，局限于本部门行政审批的管理作用。

　　在市场经济体制下，政府履行管理职能的主要方式应当是制定规范，明确各市场主体的权力、义务关系，使其在参与市场活动时能够处于平等地位，通过各市场主体的相互制约来维护市场秩序；只对那些对公共安全、公共利益有重大影响的事项，公共资源开发利用，市场参与双方在专业知识、获得信息的能力等方面处于不对称地位的领域，以及对市场主体一方的职业操守需要严格约束的领域实行行政审批管理。需要教育政府工作人员加强对市场经济知识的学习，了解掌握市场经济管理的规律，了解其他管理制度和手段的运行机制和效力，站在全局角度、宏观层面看待本部门的职能。

　　其次，部门利益作祟。

　　相对于其他管理手段，行政审批能够直接显著地体现部门权力，是部门权力重要的表现形式，取消了对某一方面的行政审批往往被视为丧失了管理职能。行政审批制度改革对部门内设机构会产生一定影响。在历次政府机构改革中，为了合并部委，往往会对新部门的内设机构数量有所迁就，内设机构职能比较单一或者存在一定的交叉重叠，一个或几个行政审批项目往往就是某一内设机构存在的理由，取消了行政审批项目就有可能取消相应内设机构，裁减人员。这对部门来说，是一件困难的工作。此外，取消行政审批还会对部门工作人员的福利带来一定影响。有相当一些行政审批项目的检测、检验是要收费的，这是部门预算外福利资金的重要来源，也是一些事业单位存在的理由和经费的主要来源。取消了行政审批项目，不仅会影响到其福利，还会影响到事业单位的生存。有些行政审批项目是某一领导主持设立的，作为一项工作制度而存在，被视为领导的“政绩”，即使已经过时，也很难被废止。

　　消除部门利益给行政审批制度改革带来的阻力，首先需要改变机构改革的一些工作方式和改革工资福利制度。机构改革裁减人员时应该不搞“一刀切”、一次性强制分流，以解除后顾之忧；可以采用逐步减员的办法来解决，对精简机构后的富余人员，先调配到其他岗位或部门，在录用新人时按计划适当减少比例，在一定期限内通过退休等途径逐步消化。其次，要统一部门福利待遇。在部门工资福利构成上，统一标准，消除部门自筹资金部分；对行政审批收费实行收支两条线制度，纳入财政预算统一管理使用。

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