2013年社保大考：如何从国富到民安

　　温秀 李国华

　　编者的话

　　备受关注的中国社保和医疗改革因为央行行长周小川的一次发言再起波澜。11月18日，第八届20国集团财政部长和中央银行行长会议在澳大利亚墨尔本召开。期间，周小川接受媒体采访时表示，中国储蓄率较高，财政状况良好，目前是实施养老和医疗保障制度改革的最佳时机。央行行长为什么在此刻提出“最佳时机论”，其中隐含的政策信号是什么？央行行长“创新、大胆、慷慨”的建言背后，是否暗含着未来改革的指向？

　　2013年：从“人口红利”期到“人口负债”期的分水岭

　　《中国经营报》：对于周小川“现在是进行养老和医疗保障制度改革最佳时机”的观点，你是否同意？周小川选择在国际会议场合做这番表态，是否带有某种政策暗示意味？

　　黄必红：我比较认同周小川对改革时机的判断。事实上，他本人一直很关注社会保障体制的改革，早在上世纪九十年代初就参与了我国社会保障制度的设计。但如果这番表态出自劳动和社会保障部部长或是财政部部长，其政策意味会更浓厚些。

　　蔡日方：当前国内经济发展强劲，劳动人口处于最高峰，社会劳动力供给充足，储蓄率高，财政收入持续增长，正是我们获得人口红利的时候。从国际形势看，虽然存在局部的贸易摩擦等问题，但从某种意义上说，中国其实是全球化的最大受益者，而且这种趋势还将持续。所以他的表态其实从供给角度说明当前我们政府有能力进行相应的改革。

　　而从需求的角度看，我们构建新的社保体制的问题也已经迫在眉睫。事实上，从本世纪开始，我国的老龄化进程已经在迅速加快。无论是速度、规模，还是到达的时间之早，都是比较罕见的。而上世纪后期开始的劳动力市场改革也产生了一批下岗失业工人。这部分人该如何返回到工作岗位，生计又如何解决，对社会保障体系提出了极大的挑战。当然，还有庞大的农村贫困人口。

　　目前无论从需求强度上，还是供给能力上，现在都是最好也最迫切的改革时机。

　　当前我国的人口负担率(劳动年龄人口要养活的劳动年龄前人口和退出劳动市场的人口的比例)还在下降。但随着老龄人口的加速增长，这种局面在2013年左右会发生逆转。如果说当前人口生产性强、依赖性弱，整个社会是在享受“人口红利”的话，到2013年就会变成“人口负债”。从这个意义上说，留给我们改革的时间已然不多了。

　　央行行长在全世界面前的表态应该不止是代表了他个人的观点，我想这背后应该体现了政府推进改革的决心。

　　李风华：“最佳时机”还值得商榷。大致而言，社会保障不是需求的问题，更多的是供给能力问题。

　　其实中国很早以前就缺乏养老和医疗保障，这在改革开放以后，农村集体保障制度瓦解之后尤其突出。在1998年东南亚金融危机后，中国中西部农村的集体工业破产不少，那时农村对社会保障有很强烈的需求，但是那段时间政府确实没有钱。因此，“最佳时机”是从政府财政充裕角度来讲的，政府现在有能力供给或者有能力逐步供给全民社会保障了。

　　中国原来的社保制度依据职工概念而来。中国职工概念很狭隘，主要指国家公务员、事业单位以及国有企业的职工，大部分社会劳动者并不包括在内。以前的社保体系主要在这个狭隘的职工基础上做起来，后来又增加了一些民营企业和三资企业的职工，但即使这样，覆盖范围还是太窄。人口占很大比重的农村地区，养老和医疗保障基本没有覆盖，只是最近几年在小范围内进行了试点，覆盖面比较小。

　　养老医疗保险制度改革和别的改革最大的不同在于：它需要大量的钱。这几年，国库充裕之后，资金主要用于投资，中国投资比例那么高，很大一部分原因就是政府财政用于投资的比例很大。周小川讲话的另外一层含义是，今后国家财政的投资率不可能再维持现在这么高了，可以将国家财政的很大一块砍下来，用于社会保障。而社会保障的增加最终是有助于消费的，因为如果百姓的养老、医疗保险解决了，他们会更加放心地消费。

　　最近几年，中国政府财政收入每年增加20%以上，这在世界上是很罕见的。而税收收入有一个特点：只要经济不衰退，税收一般会稳定增长。但是财政收入用于社会保障的比例却不高，所以还有很大发展空间。

　　韩孟：社保改革最基本的条件是国情国力要好，国民经济运行稳定、健康。我认为现在即使不是最佳，也是到了合适的时候。同时，我们现行的养老和医疗保障制度的问题也渐渐暴露了出来，将来的社会保障网应该是覆盖全民的。

　　社保改革：不仅要舍得投钱，而且要善于管钱和花钱

　　《中国经营报》：如何解读周小川在讲话中提到的“创新、大胆、慷慨”原则？

　　蔡日方：慷慨本身的含义比较复杂，可以有两种解释：一是尽可能提高被纳入社会保障体系对象的社保标准，二是让没有被纳入现有体系的人进入到基本保障体系中来。我本人的理解是第二种。

　　目前是政府财政实力最强的时候，这个时候的确应该表现得“慷慨”些。过去我们在推动社会保障体制的改革方面给人的印象是犹犹豫豫，欲行又止。而且总是在做试点，结果试点很多，却始终不能全面推进社会保障体制改革的进程。我认为现在应该尽快着手把新的体制和框架搭建起来，而具体的保障水平则需要一个逐步推进的过程。政府的慷慨，首当其冲地应该是推进城乡一体化进程，打破城市和农村的完全分隔。长期以来，城乡差距一直呈扩大趋势，而且城乡在社会保障方面的差距远大于收入水平上的差距。如果说收入分配的差距有发展阶段的原因的话，那么弥合城乡保障的差距政府责无旁贷。这种差距是政府只要下决心就可以缩小的。

　　李风华：“慷慨”主要是国家出钱，指望一些机构出钱不大现实。“创新”其实主要针对现行保障制度，必须有些改变。从全球社会保障制度来讲，暂时还没有特别创新的。所以，中国在社保创新上不大可能走出一个截然不同的道路。“大胆”是因为社会保障制度不同别的制度，一旦启动，以后每年都要投入不少于上年的资金，很难走回头路。

　　韩孟：我觉得“慷慨”是从中央财政、地方财政、企业到个人的多层次慷慨，这些层面都要舍得投入资金到养老和医疗保障。“创新”应该是保障制度的创新。“大胆”，应该是为了给国民增加信心，周小川是央行行长，他的讲话有权威性和导向性作用。

　　黄必红：创新应该是就管理而言的，比如引入市场机制，采取商业化方式进行管理。而大胆应该是指政府需要解放思想。比如在合适的领域允许市场的力量来对资金进行管理。当前国家提出要做实养老保险的个人账户，做实后怎么管理，应该交给市场去做。这样有助于提高社保资金的利用效率。而政府的角色则是加强监管。

　　上海的“社保资金案”中企业年金被挪用,就涉及到企业年金到底应该由政府管理还是市场管理的问题。2004年，国家颁布了《企业年金管理试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，明确企业年金交由商业机构进行市场化运作，但一些地方延续了《办法》颁布之前的做法。比如上海和深圳都是由政府直接管理的。政府直接管理就容易产生资金被挪用的风险。劳动和社会保障部提出，2007年底前，社保机构将企业年金移交给具备资格的机构管理运营，我认为是一个进步。这样政府也可以全力以赴地加强监管，防止资金被挪用。让政府和市场各司其职,才能真正达到效率最大化,所以我个人对于周小川所说的创新和大胆充满期待。

　　至于慷慨，或许是针对医疗体制改革采取什么模式而言的，有观点认为基本医疗卫生应该由国家来承担，倘若真的如此，那么政府的确很慷慨。

　　《中国经营报》：周小川说，居民的社保资金应当通过

　　韩孟：社会保障资金去资本市场保值增值，在国外已经有上百年的历史，存在风险是肯定的，而且也出过事情。但是对于社保资金的保值增值，除了资本市场外，现在还没有更好的办法，通过资本市场保值增值是现实情况下的一个重要选择，这个方法不可能百分百保证没有风险。但是也不能因为有风险，就不去通过资本市场保值增值。

　　李风华：中国最大的特色就是大部分人口是农民，如果在社保制度上改革成功，就要在农民的社会保障上走出一条成功道路。但是农民的收入较低，而且近期很难指望其收入有大的提高。既能让农民享受到医疗和养老保险的利益，又不致使整个社会负担太重，这是社会保障的最大挑战。

　　新的保障制度的形成，不仅使社会和谐稳定，而且对刺激居民消费有很大作用。但也要把握好改革的度，社保资金需求是无限大的，如果不顾国家实力，这块投入比例过高，对国民经济的发展也是会有负面影响，毕竟中国的工业化还未完成。