浙江第四轮省管县改革：义乌扩权

　　本报记者 张凤安

　　2006年11月浙江启动了第四轮强县扩权试点。与四年前，花落20个县级行政区头上不同，这次只有金华下辖的义乌市独家获得新一轮的扩权试点。

　　“赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；推动义乌市优化机构设置和人员配置。”这是2006年11月份，浙江省委省政府下发给全省的这份强县扩权试点文件中，颇为引人注目的字眼。

　　从上个世纪九十年代开始，浙江强县扩权就已经迈出了从财政、经济管理和社会事务管理权限的步伐。

　　“其实这个三步走的方案是浙江省委政策研究室早些年就规划好的。”2006年11月22日，浙江省一位早期参与和研究强县扩权的专家告诉记者。

　　但，新的问题，使得浙江在义乌试点上也颇为谨慎。

　　义乌先机

　　对于义乌来说，经济的发展带来了扩权的冲动，但他们要面对的是行政层级的限制。

　　“义乌去年金融机构存款余额就达到586.2亿元，但按照现行的金融制度，义乌却不能设立银行分行。”11月21日，义乌市委政策研究室副主任施文臻对记者表示。

　　困难和问题还不仅仅这些。事实上，经济强县(市)社会管理权限和力量明显不足，影响了政府职能的全面履行。如发展所需的市场监管服务机构缺乏、编制受限，制约了强县经济的进一步发展和提升；强县扩权政策的执行与现行体制和法律法规不相适应，许多权力难以真正下放等。

　　类似这样的现象，GDP已经突破300亿、人均储蓄达到83000元的义乌，仅仅是浙江县域经济发展的一个缩影，但义乌面临的问题又具有普遍性。

　　2006年初，在浙江省委常委、常务副省长章猛进直接负责下，组织了由多个省直部门参加的课题组，对义乌等经济强县(市)三轮扩权改革以来取得的成效，并分析快速发展中出现的新的体制矛盾和机制障碍进行调研。

　　根据调研结果，浙江省委省政府决定在义乌启动第四轮强县扩权试点。

　　比如，在调整优化政府机构设置和人员编制方案上，之前必须要经过金华市的批准。但试点明确规定，义乌市可以根据自身需要，按照义乌市常住人口规模确定义乌市政府人员编制，并在核定的人员编制总数内，积极调整相关部门的人员力量配置，腾出人员编制充实加强市场监管、社会管理和公共服务部门力量。

　　在完善经济管理服务网络上，试点也明确支持和帮助义乌市争取设立海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构，并赋予这些分支机构地级市或相当于地级市的职能。

　　“义乌每年有40万个集装箱出口，但却只有一个海关办事处。”施文臻举例说，“如果有了地级市这个权限，设立海关就比较顺利些”。

　　而一向比较敏感的党政干部的激励机制方面，这次试点也开了一个口子，“义乌市现行领导干部管理体制不变，党委、政府主要领导可以采取适当方式高配”。

　　试点文件最后强调，“在义乌试点成功后，浙江将比照义乌，适时扩权到所有经济强县。”

　　“省管县”新考验

　　浙江义乌试点新一轮的强县扩权的路径，实际上暗合当前我国改革进入综合配套深水区的情形，不仅侧重经济管理，同时也重视社会事务的理顺。

　　但即使如此，让外界颇感意外的是，浙江发起的第四轮强县扩权并没有沿着2002年8月的改革路径，在已有的“17＋3”格局下，在浙江省全面开花。

　　在国家统计局最新公布的全国百强县排行榜上，浙江今年历史性的有30多个县(市、区)跻身其中，总量全国第一。但其中至少有10个并没有进入2002年以后开始的强县扩权计划。

　　一个有趣的例子是，浙江为了控制强县扩权的数量，每年不定期召开的全省强县会议的与会资格也不断提高，比如财政收入从原来的5亿升到10亿，再到现在的20亿以上。

　　浙江的官员和专家认为，浙江“省管县”体制的进一步强化，其导致的后果之一就是地级市调控能力不强，以及市与县的权利之争。

　　关于这一点，浙江省长期关注和研究浙江“省管县”的经济学者傅白水，也有深刻观察，“强县扩权容易导致县(市)做大本县城市建设和规模的冲动”。

　　冲动的后果就是重复建设，造成了“县市基础设施重复建设，小而全，不上规模”。比如同样在金华，义乌市修了个体育馆，永康市也争相上体育馆，但规模都比较小，“如果财力集中到地区，则可建一个举办国家赛事乃至世界赛事的场馆”。

　　新的问题，使得浙江在义乌试点上也颇为谨慎。

　　在试点文件中，浙江省委省政府也特别强调了试点的一个原则，即“在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下，进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限”。

　　因为在这个原则下，虽然试点将沿着“依法规范、能放则放”的改革路径，获得对社会管理权限，但也意味着义乌在“规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项”上没有获得改革授权。从金华到义乌，都要继续面对“小金华”、“大义乌”这个现实。

　　全国强县扩权的实践路径

　　正是省管县的实施，使得10多年来，浙江省财政收入平均每年递增25%，农民人均年纯收入连续17年居全国第一位，城镇居民收入全国排名第一。县域经济GDP已经占到浙江省的70%，成为中国县域经济最发达的省份。

　　浙江省农办副主任、农业经济专家顾益康认为，省管县直接减少了地级市这一中间层级，从而避免了中间环节的“市刮县”和“抽水机”的现象。

　　浙江强县扩权的经验迅速吸引了全国的目光，也以燎原之势在全国被迅速复制。全国有504个县(市)享受了扩权政策，占县(市)总数的1/4强。广东、吉林二省对全省所有县(市)实施省对县的财政体制和强县扩权政策。湖南省对所有88个县(市)推行强县扩权政策。

　　目前全国各地推行强县扩权的路径主要有三种：一是强县扩权；二是省对县财政体制；三是两者共用。总体上看有三大特点：一是政策力度大，赋予县一级与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限；二是覆盖面广；三是推进速度快。

　　而这其中最难的就是省对县财政体制。这意味着县的财政收入直接上解省里，不再市里停留。比如浙江，县的地方财政收入的50%上交省里，自己留50%。地级市的财政只能靠市本级财政解决。

　　在今年初江苏省人大会上，也曾明确要求推进省管县的改革，但目前本报记者了解到，这项改革已经因为种种原因被迫停了下来。

　　“财权难以上收，事权又不愿下放”，一位当地学者这样形容江苏的省管县“肠梗阻”。但他也告诉记者，分析刚刚结束的江苏省党代会，或许江苏将开辟出另外一条省管县的通道。

　　按照中央有关精神要求，选择重点县(市)委书记进省委委员、省委候补委员，在11月12日结束的江苏省第十一次党代会上选举产生的新一届省委班子中，就出现了许多县(市)委书记的面孔。

　　在15个候补委员中，有9个是县(市)委书记。其中，苏北有6个县(市)委书记进入候补委员。这在江苏历史上也是罕见的。

　　国家行政学院教授张占斌认为，“将省直管县作为行政区划改革的突破口，上下联动，减少中梗阻。利弊相权取其轻，从这一层级突破，较有力度，对于我国行政区划改革和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用。”