事业单位改革寻找第三条道路

　　本报记者 贾林男

　　专家认为如果不与行业协会商会的完善发展结合在一起考虑只能事倍功半

　　11月17日，《人民日报》刊发的一篇题为《事业单位改革不是甩“包袱”》的文章引起了社会上广泛反响。文章对就关系到近3000万人利益的事业单位改革问题对清华大学公共管理学院副院长薛澜进行了专访，薛澜认为，简单的市场化或公营化都不可取，“事业单位改革要放在一个更大的背景下考虑”。

　　薛澜教授在文中并没有告诉人们这个“更大的背景”到底是什么，但通过采访记者发现，持续多年的事业单位改革思路已经难以为继，如果不能和十六届六中全会提出的“社会体制改革”、“发挥行业协会、学会、商会等社会团体的功能，为经济社会发展服务”结合在一起考虑，只能事倍功半。

　　尴尬的“事业单位”

　　事业单位无论是称谓还是机构性质在西方国家都是没有的。国家行政学院的吴江教授每到国外参加研讨会时，碰到要用英文表述“事业单位”，常常感到为难。

　　但就是这一事物，几乎对每个中国人都产生影响。

　　在中国，事业单位是一个独特而庞大的体系。截至去年底，全国共有事业单位126万个，从业人员2900多万人，拥有近3000亿国有资产，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。

　　然而相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献显得很不成比例。据统计，事业单位对中国GDP的贡献大概在5%-10%之间。2001年科、教、文、卫四大行业才占当年GDP的5.1%。

　　“60%的人才，1／3的国有资产，国家预算开支的1／3，贡献才是5%-10%，和企业的贡献率没法比，效率是很低了。不改怎么行？”吴江说。

　　关键是怎么改的问题。一种观点认为，事业单位改革的目的是政府要甩“包袱”，主张进行市场化改革，“政、事分开”；另有一种观点认为，市场导向的事业单位改革思路不对，应当把提供公益服务的事业单位重新由政府财政全额包起来。争论之中，薛澜教授认为的“事业单位改革要放在一个更大的背景下考虑”给人以启发，其实，它们之间还有“第三条道路”。

　　“第三条道路”

　　多年以来，事业单位一直是一个让人搞不清楚的事物，各级政府不断地成立、又不断地结束着一个又一个名目繁多的临时性机构和组织，即使是其间的称谓变化也常令人眼花缭乱。

　　对于这种“看不懂”，中国法学会经济法研究会常务理事张经认为，我国所谓的“事业单位”，某种意义上就是政府人为地将本应属于“非正式制度”范畴的东西，强行拉入政府这一“正式制度”里来的产物。

　　张经介绍说，在一个成熟的社会中，应该是一个三元结构。“正式制度”是指政府和涉及到各种行政权力的行政机关，而介于它与企业之间的，还应该有一个“非正式制度”———不仅包括我们熟知的赢利性中介组织、非赢利性社团，还有就是事业单位。

　　照张经的理解，事业单位的纷纷涌现，只不过是为了得到正式制度下各级政府和行政机关的认可，仍是经过改良的正式组织。政府没有将其直截了当地放归市场经济的“大海”，而是冠之以“事业单位”之名，出现在当今的社会舞台上，扮演着尴尬甚至不伦不类的角色，问题的根源由此而生。

　　当然政府也不舍得真正放弃这些仍旧发挥着一定行政权力的事业单位。政府对所谓“事业单位”的改革思路始终囿于正式制度下进行的幻想，所以行政当局不得不承担这种跛足式改革的成本，每年占政府财政支出的30%以上的“输血”就是明证，而非正式制度，是不依附于国家的。

　　所以张经表示，这种将事业单位纳入正式组织的做法，违背了市场经济发展的规律，已经难以为继。“中国事业单位改革如果不以非正式制度作为指导，不与我国行业协会商会的完善发展结合在一起考虑，只能事倍功半。”

　　赋权于“非正式组织”

　　既然事业单位一定程度上要往非正式组织上转，那么包括行业协会、商会在内的非正式制度的健壮与否，就是一个不能回避的话题。而实际情况是，由于非正式组织长期得不到社会上的正确认识和重视，甚至让人们忽略了事业单位改革“第三条道路”的可能性。

　　由于得不到正式制度认可下的发展空间，那些真正非正式组织方式运作的行业协会、商会或者难以为继，或者成功了仍背负“黑户”的恶名，而更多的行业协会商会不得不违背自身的运作规律，选择了与政府“沾亲”，近来沸沸扬扬的“协会骚扰”事件，或许应该从这个角度理解。

　　令人欣喜的是，在今年十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，中央首次提出了“社会体制改革”这一概念，社会反响强烈，被认为是继经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革后中国改革的第四个历史任务。其中尤其强调要“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”、“发挥行业协会、学会、商会等社会团体的功能，为经济社会发展服务”。

　　“在目前越来越深入的经济体制改革，乃至政治体制改革中，行业协会、商会的地位、职能和作用已经再也不可避免地成为下一步的热点、重点同时也是难点。”张经表示。