浅议开展投资效益审计过程中的常见问题和解决途径(06-11-16)

　　“效益审计是审计工作的发展方向，是现代审计的主流”。固定资产投资审计在最近几年的审计调查中，根据《审计署2003至2007年审计工作发展规划》要求，探索开展效益审计，取得了一定的成果，也遇到了一些问题。下面结合沈阳办投资审计过程中遇到的问题提出几点应对和解决的建议。

　　一、投资效益审计的实施现状

　　我国投资效益审计的实践和理论探讨，在审计机关设立之初就开始了，但直到2000年以后，才得到不断深入和发展。从2002年开展的机场建设项目经济效益审计到2006年收费公路审计调查，投资效益审计以揭露工程建设项目管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，在促进提高财政资金管理水平和使用效益、维护国有资产安全方面发挥了积极的作用。近几年的投资审计从行业、项目入手，先后在高等级公路概预算执行审计、收费公路审计调查等项目中对其中部分审计内容开展效益审计，取得了一定成绩。在对收费公路审计调查中，将通行费资金的管理作为主线，将管理控制的缺失、薄弱、衔接部位确立为重点，查清地方政府和交通主管部门不平衡地方经济发展和公路建设的匹配关系，一方面大量举债建路，另一方面又违法违规收费增加社会负担，通过各种手段挪用巨额通行费收入来补助财政性建设资金不足，以及为满足局部和小团体利益，兴建高档宾馆和办公楼等问题，引起署领导和国家领导人的重视，相关责任人因此受到党纪政纪的处分。

　　二、投资效益

审计开展过程中遇到的问题

　　长期以来，投资审计的内容以真实合法性为主，效益审计开展较少，从理论认识到实际操作都有许多需要研究和探索的领域。现将投资效益审计在实践过程中经常遇到一些问题归纳如下：

　　（一）审计管理的目标与效益审计的目标不协调

　　每年审计工作计划安排的效益审计项目，在具体落实审计内容时，更多强调的还是真实、合法性审计，效益审计变成了对“效益性”的审计，成为审计内容的一个组成部分，弱化了效益审计概念。审计项目的工作方案中缺乏对效益审计操作性强的指导方法，给具体执行带来一定难度。

　　目标考核机制制约了对效益审计的投入。审计机关普遍采取的目标考核机制既是对业务处审计工作的督促，也关系审计人员的切身利益。各种评比大都与可以量化的审计成果挂钩。效益审计重在分析评价审计项目资金使用的效益和效果，往往很难取得业绩考核需要的“成果”。某种程度上制约了效益审计力量的投入。

　　开展投资效益审计必须考虑审计成本。审计成本包括资金、时间和人员成本。资金成本是开展效益审计的基本保障，审计经费的多少在很大程度上决定了效益审计的深度和广度。同时，时间成本和人员成本也制约效益审计的开展。与财务收支审计不同，效益审计的所需的很多资料都要从被审计单位外部获得，以高速公路的效益审计为例，对其社会效益的评价往往需要走访沿路居民和征地拆迁户等；环境效益的评价涉及的各项指标不仅要聘请专家，还需要长时间的调查和数据积累。由于每一个审计项目都有明确的时间要求，审计人员的业务不可能在各方面都达到精通水平，这些都在很大程度上影响投资效益审计的效果。

　　（二）审计人员的综合业务能力还有待进一步提高

　　效益审计是对财务合规合法性审计的一个超越，对审计方法也提出了挑战。在效益审计中，要实现效益目标，就必须了解被审计项目的业务内容和改进控制方法。由于固定资产投资审计涉及有国家财政性资金投入的各种基础建设领域，而现实是具有工程专业经验的审计人员少，审计人员的综合业务能力还不能达到了解各种被审计项目的专业水平，尽管借助外聘专家的专业特长，在效益分析方面仍然停留在以财务审计为基础的损失浪费问题上，对于管理方面存在的问题和施工建设过程中由于技术原因造成的效益低下，很难做出科学客观的分析评价。如今年查处某省公铁立交桥通行四年即出现重大险情的问题，其效益分析仍以资金的损失浪费为主，同时也发现

超载车辆的大量通过超出桥的载荷。但是究竟超出多少比例，如果采取限制通行数量等方法能否解决问题这些对于其他桥梁有参考价值的信息没有得到反映。效益分析的借鉴意义并没有得以发挥。

　　（三）效益审计的外部环境还有待进一步改善

　　效益审计的法制环境还没有建立。审计机关开展的投资效益审计大多以项目的一个内容或以专项审计调查的形式出现，有关效益审计在法律、法规层面的作用和效率还没有被明确。审计做出的效益评价是否具有法律效力，如何保障审计意见和建议的实施，如何促使被审计单位据此改进管理提高效益，都是需要进一步解决的问题。效益审计结论的社会认可度还需要法律的保障。

　　效益审计指标评价体系构建还处于探索阶段，针对固定资产投资审计复杂多样的被审计对象，还没有一套普遍适用的评价指标。往往是一个项目一个评价模式，反映一类效益（大多是经济效益和社会效益）问题，这种情况势必影响效益审计成果的认可度和推广范围，也制约了效益审计的开展。

　　审计项目自身的特点增加了效益审计的难度。一方面，固定资产投资项目大多由临时机构负责工程建设和管理，项目竣工后临时机构随之撤销，工程项目资料不全、参与建设的相关人员不知去向是效益审计经常面临的问题，给审计工作的开展带来很多不便。另一方面，一些基础建设项目如大型水利工程等，作为公共产品由国家投入资金建设，其效益好坏并不体现在资金的投入和产出上，而在于社会效益和环境效益的发挥。对社会效益和环境效益的评价也正是投资效益审计的弱项，一方面缺乏指标评价体系作为审计的工具，同时审计人员的综合业务素质也限制了对这两方面进行效益分析的水平。

　　三、解决途径

　　（一）明确效益审计的方式、内容和目标，做到有章可循

　　如何科学把握效益审计理念，寻找效益审计在我国当前经济、政治环境下的实现途径，从而深化管理监督，提高管理水平是开展效益审计必须解决的问题。李金华审计长在全国审计工作会议上的讲话中指出，当前的效益审计，在审计方式上，要以专项审计调查为主；在审计内容上，要以揭示查处损失浪费为主；在审计目标上，要以促进提高资金使用效益、推动相关部门单位深化改革和提高管理水平为主。只有定位准确，方法得当，投资效益审计才能开展得好。

　　（二）审计机关要为效益审计的开展提供宽松的外部环境

　　建议审计机关建立人员储备机制，在招聘录用审计人员时保证人才选拔的多样性，不断优化人员的专业结构，同时储备专家人才，在开展审计项目时能够借助“外力”。加强对在职审计人员的后续教育也十分必要，通过比较规范的中短期培训，增强审计人员的综合业务能力。

　　在广泛实行绩效考核的管理体制中，要充分考虑效益审计的特点，在资金、人员和时间上给予支持，将效益审计的实施和理论研究成果也作为业绩评比的一项内容，激励广大审计人员投入到效益审计的实践中去，将已经形成的效益审计意识转变为实实在在开展效益审计的行动中。

　　（三）不断探索效益审计的新思路、新方法，营造有利的外部环境

　　投资效益审计还处于拓展阶段，探索不同方式、不同侧重点的审计方法，总结经验教训，有利于效益审计模式的形成，有利于效益评价指标体系的构建，从而加速效益审计成果的推广。通过明确效益审计的法律地位，提高效益评价的法律效力，使广大被审计对象端正对效益审计意识，变“被动”审计为“参与”审计。通过审计促进建设单位改进管理提高效益，以达到效益审计真正服务于建设社会主义和谐社会的目的。（作者：

审计署驻沈阳特派员办事处房晓丹）

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