破除垄断是油改前提 石油流通体制亟待市场机制

　　垄断与价格控制，是一个问题的两个方面。

　　因此，单单改革价格形成机制，是行不通的

　　★本刊记者/刘彦

    成品油定价机制的改革，受限于当前的石油流通体制。

　　关键是破除垄断

　　“油价市场化的基础，是流通领域市场化和上游勘探开发的市场化。而我国石油领域的计划经济格局仍然占据主导位置。这种目标与基础的不一致性，使得价格市场化必然受到限制。”国土资源部油气资源战略研究中心副主任车长波对《中国新闻周刊》记者说。

　　2005年年底，

国家发改委能源局一位官员在接受媒体采访时曾介绍说，当前的油价机制是根据1998年我国原油成品油流通体制改革和石油工业体制改革方案形成的。这个体制的最大特点，就是国家通过三大国有公司，把石油领域的上中下游都牢牢地控制在国家手里，民营石油企业的生存空间被压缩到了最低限度。为了调控国有大公司的行为，国家又通过制定价格，来维护消费者和社会利益，避免油价大幅起伏。可以说，垄断与价格控制，是一个问题的两个方面。有了垄断，价格控制才显得必要；而国家控制了价格，就控制了整个涉油行业利益调整的核心。

　　“因此，单单改革价格机制，实际上是行不通的，这也是我国油价机制改革议论了很多年，到现在也没有出台的主因。”这位官员说。

　　价格是石油行业管理体制的反映。而体制改革将牵涉到各个利益集团的利益调整。这场博弈最终结果如何，将勾画出未来相当长一段时期我国石油工业的面貌。

　　流通体制：计划与市场的进退

　　中国的石油价格形成机制并非一成不变。与此相应，我国石油流通体制也经历了种种变化。1981年以前，国内石油价格处于政府集中计划管理阶段，全部石油及其产品纳入国家综合平衡计划，实行统一分配、分级管理。作为计划管理的一部分，石油价格的制定与调整完全由国家决定。

　　由于当时实行了低价能源政策，严格的价格管制使油价长期稳定在较低水平上。

　　1981年至1994年，是计划与市场双轨并存的阶段。1981年，国务院批准石油部实行产量包干政策，规定石油超产和节约部分可按当时国际油价出售，其差额用于石油的勘探开发，原油流通出现了计划与市场双轨并行的局面。

　　在完成一亿吨的原油包干任务以后，原油流通出现了自销渠道，并且价格可以自行商定。 成品油的流通则大体形成以石化总公司销售企业为主(1985年国家把原商业部石油产品经销机构划归中国石化总公司)、社会各行业(包国有、集体、私营等)纷纷兴办成品油经营公司的局面。

　　其时，国内石油市场开始形成，并于1993年先后建立了上海石油交易所和北京石油交易所等多家石油交易期货市场，市场机制在一定程度上发挥了作用。

　　1994年至今，基本上恢复了统一计划管理的阶段。1994年4月，国务院批转国家计委和经贸委《关于改革原油、成品油流通体制的意见》，加强对原油、成品油生产、流通的宏观管理。具体内容是：

　　计划配置石油资源。由国家计委对国内生产和进口的原油、成品油实行统一计划分配。

　　整顿流通渠道。原油直接交由石化总公司组织各炼油厂进行加工；国内销售的成品油一律实行国家导向配置，国家计委提出成品油的分配计划方案，由石化总公司具体执行。

　　取消双轨价格。原油、成品油一律实行国家定价。

　　石油流通再次回到计划轨道，各石油期货交易所被迫纷纷关闭。不过，1994年的重回计划并不彻底。地方控股和社会各行业的成品油经营公司，为刚刚与中央分灶吃饭的地方政府带来了税收，一律取缔显然不易。

　　1998年，旨在提高国家对石油产业控制度的石油流通体制变革开始，石油石化行业实现重组。中央政府首先组建中国石油天然气集团公司和中国石油石化集团公司,以南北地域为界,各自产生上下游一体化的行业集团公司,并引入竞争机制：中石油主要承担原油的勘探与生产，同时经营石油化工；中石化主要承担炼油、成品油批零业务，同时经营石油天然气勘探开发。而1982年成立的中国海洋石油总公司,则专门从事海上油气勘探。

　　由此，中国石油石化行业在陆上形成了区域分割的、上下游、内外贸、产销一体化的两大集团绝对垄断的格局。

　　这种垄断格局主要以法定的专营权形式在开发、炼制和批发销售环节固定下来:两大集团享有石油进口专营权，所有自产石油和进口原油，皆由两大公司炼油厂进行炼制，并负责国内全部成品油的批发业务。

　　也就是说，根据规定，国内各炼油厂生产的汽油、煤油、柴油全部由两大集团公司的批发企业批发经营，批发权主要由两大集团公司主导。

　　由于两大集团公司上下游一体化优势明显，其以外的其他社会成品油经营单位，不得不在资源等方面依附于两大集团。

　　但这还不够。这场旨在提高控制度的改革和重组，最终在大批地方和民营石油零售企业的倒闭中走向高潮。1998年，国务院办公厅转发国家经贸委等8个部门《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，指出“成品油批发零售企业数量过多、加油站重复建设严重，管理混乱，导致成品油流通渠道和市场秩序失控的问题十分突出”。

　　因此，文件规定，在“2001年9月以后，新建的加油站必须由中石油和中石化两大公司参股或控股。两大集团所属的加油站大约占全部加油站的50%左右，其成品油销售量份额为70%左右。”

　　零售是这样，批发呢？“对国内各炼油厂生产的成品油(汽油、煤油、柴油，下同)要全部交由石油集团、石化集团的批发企业经营，其他企业、单位不得批发经营，各炼油厂一律不得自销。对违规销售成品油的炼油厂，要停止其原油供应。”

　　此外，“对石油集团、石化集团以外经清理整顿合格的成品油批发企业，可由石油集团、石化集团依法采取划转、联营、参股、收购等方式进行重组。”

　　这种更加集中垄断的举措，终于令采、炼、售等环节的其他竞争主体纷纷倒下。仅以黑龙江省为例，1998年流通体制改革后，2000多家民企处于关停状态，25亿元资产闲置。

　　价格的另类接轨

　　在两大集团公司及其下属企业全行业的垄断之下，价格却面向国际市场放开了。

　　1998年6月1日起，国内成品油价格与国际市场接轨。2000年，针对国际油价市场的持续上涨，国务院决定国内成品油每月调整一次。价格则参照新加坡的期货交易市场。

　　2001年，因为成品油调价过于频繁，遂调整成为现行机制。由于当时的国际油价不高，实际上，国内成品油价已经与国际油价接了轨。

　　而从2003年开始，随着油价暴涨，政府发现，如果按照制定的规则测算，油价的涨幅将会“超出公众接受程度”，只好将测算后的数据“拦腰砍一截”。“这就相当于回到了政府控制价格的阶段。”中国石油大学工商管理学院副院长董秀成告诉本刊。

　　在这期间，中石油和中石化一举成为世界500强企业。1999年11月5日，国家经贸委批复中国石油天然气集团公司内部重组，成立了集团公司控股的中国石油天然气股份有限公司，于2000年4月6日、7日在美国纽约和香港成功上市。

　　2005年，在世界油价高企的背景下，中石油实现利润总额达到1756亿元。2006年9月，美国《商业周刊》评选亚洲150家最佳公司，中国石油天然气公司荣登榜首。值得瞩目的是，集团公司全部探矿权、采矿权已转让给股份有限公司，该公司是自营和对外合作的矿业权的持有人，有权执行合同并享有全部收益。

　　中石化也不甘示弱。2000年2月28日，国家经贸委批复中国石油化工集团公司内部重组，成立中国石油化工股份有限公司，并于2000年10月在香港、纽约、伦敦成功上市。

　　与中石油一样，集团公司全部探矿权采矿权已转让给股份有限公司。2005年，深受炼油价格“倒挂”之苦的中石化，在财政部100亿元的补贴之后，年净利润实现395.58亿元人民币，比上年增长22.6%。

　　放开与垄断的角力

　　石油领域的这种垄断，与改革开放的大环境不符——继放开成品油零售市场之后，2006年年底，中国又面临履行WTO承诺，开放批发市场的压力。

　　同时，民营企业关于市场竞争主体一视同仁的呼声也日益高涨。2003年4月29日，《全国政协信息》刊发的《东北三省地方石油成品油批发企业生存艰难》被专呈曾培炎副总理。曾立刻批示给发改委，并指出，“我们一直强调要有一个公平公正的市场，无论国企还是民企要一视同仁。两大集团不能借助垄断的地位搞不平等竞争”。

　　2004年，国务院颁发“非公经济36条”的4个月前，温家宝总理在工商联石油协会《由于两大集团垄断成品油市场，导致38家民营企业面临破产倒闭向总理求救》的报告中批示，责成发改委“尽快拟定国家石油业流通体制改革方案”。

　　然而，垄断格局在持续强化。

　　在2004年开始的国际原油价格上涨狂潮中，一部分只有下游一点点零售权的民营企业纷纷开始申请加盟中石化和中石油。据当时重庆有关媒体报道，柴油紧张形势持续数周，部分面临断炊的社会加油站临时决定投奔中石油重庆销售分公司、中石化川渝重庆分公司，不料却遭拒绝。2004年10月份到2005年5月份，两公司拒绝了20多家社会加油站的加盟、特许请求。如此一来，重庆600多座社会加油站坐以待毙。

　　2005年11月15日颁发的《成品油市场管理暂行办法》，规定申请从事成品油批发经营的企业有一个先决条件，即“具有稳定的成品油供应渠道”。

　　上海鹏盾船舶燃料有限公司总经理傅炳荣对此忿忿地说：“这么多年下来，民营企业不是遭到封杀就是受到挤压，找米下锅都来不及，又何谈得上有稳定的油供渠道！这样的市场准入，等于让人空欢喜。”

　　“具有稳定的成品油供应渠道”似一把利剑，将民营油企挑杀出局。而此文另一把利剑，是“拥有两大石油集团排产计划”。这又将已上了《石油、成品油非国营贸易进口经营备案企业名单》的民企封杀出局。

　　目前，按照国家的有关货物进出口条例，海关对从海外进口的原油，在核准拥有中国石化和中国石油这两大巨头发放的排产计划后，方能准许入境。凭借这一独特的地位与优势，两大石油巨头足以尽情挥鞭，弱势民营油企不得不拱手称臣：或将进口配额转让，或将进口代理转交。

　　一位不愿透露姓名的民营企业家告诉记者，去年他拿到了进口20万吨原油的配额指标，做了4万吨后，就因无法获利而将剩下的16万吨放弃。

　　鼓励竞争是关键

　　流通领域改革可说是举步维艰。价格改革呢？

　　2005年10月28日，经过半年多的酝酿，发改委主持的资源价格改革会召开。“这个会议奠定了石油价格市场化改革的方向。”董秀成告诉《中国新闻周刊》记者。

　　但从去年开始的成品油价格形成机制改革方案迟迟不能出台，即使在此次国际原油降价背景下也是如此。

　　价格和流通体制如此，上游的采矿权方面又如何？

　　目前，中国的油气探矿权和采矿权实行许可证授予制度。1999年3月24日，国务院批准中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司享有陆上石油对外合作勘查、开采的专营权。后来，授予对象又扩大为三大石油公司及延长油矿。发放方式以行政审批为主。审批机关是国土资源部。

　　2005年上半年，发改委委托国土资源部油气战略研究中心就石油市场的上游市场化做调研，并形成《石油上游市场化探索》报告。报告指出，采矿权的发放方式以行政审批为主，缺乏竞争性，资源配置效益有待提高，“由于许可证取得成本低，形成了部分地区‘跑马圈地’的现象”。

　　该报告还称，改革的总目标，是“以三大石油公司为主体，油气储量、产量分别占总量的85%以上 。允许具备资质的各种所有制性质的企业依法取得油气的探矿权、采矿权，成为三大石油公司以外的中小石油公司。”

　　我国目前的探矿权使用费每年100元到700元不等，采矿许可证有效期大型企业可达30年，小型企业为10年。采矿权有偿取得，每平方公里1000元。而根据《中华人民共和国资源税暂行条例》的规定，税额标准是原油8～30元/吨。

　　而根据《矿产资源补偿费征收管理规定》，“在中华人民共和国领域及管辖的海域，开采矿产资源以销售收入的1%征收石油天然气补偿费。”

　　这些数字是什么概念呢？今年，英国政府决定对高油价时代获利满满的石油公司加征一笔总额为30亿英镑的税款，以弥补财政亏空。英政府的方案，是把那些在英国北海开采石油企业的公司税税率，从40%提高到50%。仅此一项，英国国家财政就可多进账23亿英镑。

　　经济学家盛洪认为，反映石油资源稀缺的“经济租”应该由政府拿走，而不应由企业拿走。现在的石油企业把石油稀缺所带来价值的很大一块吃掉了。假设每桶油成本是20美元，但现在卖到40美元，中间这20美元实际上是因为石油稀缺导致的价格上升，被经济学称为“经济租”，企业对此没有任何贡献，所以西方国家通过征税把“经济租”拿走。在中国，这些经济租完全被企业吃掉是不恰当的，由政府获得才比较恰当。

　　在对石油气企业征税的同时，政府应该鼓励竞争，让价格下降。这时政府要再征汽油税，这样一方面政府可获得经济租，一方面鼓励节约用油，征税得来的钱还可以用来研究替代能源。 ★

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