开发区20年功过反思

　　编者的话

　　1986年夏天，邓小平在天津开发区写下“开发区大有希望”的题词，开发区遂成为中国改革开放的弄潮儿。20年后的秋天，商务部发布了《中国国家级经济技术开发区发展报告(2006)》，在肯定开发区的历史贡献的同时，也表示要研究制定开发区的退出机制，开发区成了一个让人又爱又恨的争议角色。20年弹指一挥间，中国的经济社会形势发生了翻天覆地的变化，开发区能适应这种巨大的变化吗？开发区是否存在滥用优惠政策的问题？开发区的增长模式将如何调整？

　　反思之一：FDI大国是否还需要开发区来吸收外资？

　　《中国经营报》：中国已经是世界第三大外商直接投资目的国，中国的外汇储备也刚刚突破了1万亿美元，跃居世界第一。在这样的新形势下中国的开发区招商引资政策是否该做相应调整？

　　孙继伟：早期的经济技术开发区强调“三为主”，即：以引进外资为主，兴办工业项目为主，加工出口产品为主。经过多年的发展，现在开发区的定位、目标和招商引资对象已经多元化，不再局限于引进外资。浙江省有些开发区的土地甚至不能满足本地投资的需要，这些开发区当然也不会把吸收外资作为首要目标。

　　尽管如此，在国际产业转移大背景下，吸引大型外资项目对于提升本地产业升级、提高城市的国际化程度、改善城市的形象仍有很大的好处。因此，不管外汇储备是升是降，大多数开发区对吸引外资仍然要给予足够的重视。

　　杨亚沙：国家级开发区在高速发展的同时，也成为我国吸引外资的重点地区。短期内这个作用不可能减弱。

　　截至2004年，国家级开发区累计利用外资超过705亿美元，约占我国累计使用外资额的12.54%。2004年，54个国家级开发区实际利用外资达136.07亿美元，约占全国利用外资总量的22.44%。此外，国家级开发区业已成为大型跨国公司投资的重点区域。截至2004年，世界500强公司在国家级开发区投资兴办项目已超过1000个。

　　刘军红：其实在发达国家也有“开发区”、“工业园区”，例如美国的“硅谷”，日本的“丰田工业团地”等。所不同的是，发达国家工业园区建设的最初目的，并不是以吸引外资为主，而是以实现“产业集结”为目的。也就是通过产业的集结，凝聚产业竞争力，进而增强产业竞争力的“拳头效果”。

　　一般来讲，核心产业或核心企业入驻“园区”后，往往会带动相关“边群产业”跟进，从而形成“产业群”。这样，多组“产业群”形成的“工业园区”，通过产业链条的浓缩和简约，实现降低工业运营成本，加快技术交流速度，提高生产效率的效果，进而，实现整体产业竞争力的提高。

　　事实上，在日本经济高速增长期，东京、横滨的工业区迅速扩张，形成了“京滨工业带”。而这正是日本制造业竞争力的核心地带。而今，不仅没有人质疑美国“硅谷”的有用性，更没有人质疑“京滨工业带”的历史与现实功绩。相反，在工业集结的工业园区，反而形成了包括产业研发中心、金融服务中心乃至文化生活基地，从而使原有的“工业园区”，演变成“综合经济活跃带”。

　　当前在世界经济的全球化与地区化并行的形势下，我国经过20多年的改革开放，已初步形成了从南到北，贯通全国的产业带，并形成了有机联系的产业梯度。“珠江三角区”、“长江三角区”和中关村为核心的“北方新型产业区”就是典型。而日渐形成的“环渤海经济圈”，正开始与东北工业圈，以及东北亚其他经济圈相连接，渐趋扮演开放的“地区工业带”角色。不可否认，甄别外资，确保优质外资流入，有力于提高产业竞争力。但矫枉过正，则也会带来负面影响。

　　目前国际上已开始警惕或评估“中国风险”，外国企业对华直接投资(FDI)出现谨慎势头，如2006年1～9月，日本对华直接投资锐减30%。而日本产经省则开始要求企业注意分散“中国风险”，利用俄罗斯、巴西、印度乃至越南作为“分散中国风险”的新的投资地。同时，夏普、索尼等大企业积极回撤关键产业，在日本兴建新的“工业基地”。在这种内外形势的变化下，如果外资政策的转变过猛，很难避免外资流入停顿。在我国依靠外资、出口主导的经济增长方式没有根本转变前，外资流入的停顿将不可避免地成为我国经济发展的巨大风险。

　　反思之二：开发区真的引进了高技术吗？

　　《中国经营报》：改革开放之初，关于开发区的一个定位就是“以市场换技术”。经过这么多年发展，开发区真的引进了我们需要的高技术了吗？

　　杨亚沙：根据商务部2005年国家级开发区发展报告，我国国家级开发区的发展实践可分为三个阶段：第一阶段(1984～1991年)为创建和探索期；第二阶段(1992～1998年)为高速增长期；第三阶段(1999年以后)为稳定发展期。

　　国家级开发区经历的三个发展阶段同我国引进外资所走过的历程相同：即从劳动密集型产业向资本、技术密集型产业转变，及从制造业向服务业转变的过程。在初级阶段，国家级开发区引进的外资项目以劳动密集型中小企业为主，技术转让较少，许多外资企业仍处在试探和观望之中；1992年之后，随着大型跨国公司进入我国，国家级开发区引进的外资项目规模迅速扩大，因而利用外资项目的技术含量和技术水平得到显著提升。

　　据商务部统计，截至2004年，国家级开发区内高新技术企业工业总产值占国家级开发区工业总产值的45.89%。高新技术企业产品销售收入、高新技术产品出口额、机电产品出口额分别占国家级开发区上述三项总量的47.79%、64.49%和71.72%。此外，国家级开发区还设有600多家研发中心，并建成270万平方米的创业投资服务中心。

　　孙继伟：开发区发展高技术有两类途径，一是孵化和扶植，二是引进。高新技术开发区在孵化、扶植和引进高新技术方面发挥了比其他开发区更大的作用。当然，经济技术开发区与高新技术开发区有相互渗透的趋势，优秀的经济技术开发区也引进了大量的高新技术。

　　反思之三：税收流失黑洞有多大

　　《中国经营报》：今年6月3日，在人民大会堂举行的中国科学与人文论坛上，国家审计署审计长李金华曾透露，6省区80个开发区由于二元税制下实行的不规范操作，导致除正常减免税收外，税收流失65亿元。开发区是不是税收流失的重灾区？

　　刘桓: 开发区以减免税收的方式吸引高新技术企业，以暂时的税收收入的减少，促进地方经济发展、扶持企业技术升级是正确的。但是，如果引进的企业不是高新技术企业，不仅没有带动技术等级的提升，还造成了国家税收的流失，这是得不偿失的。

　　目前，税收优惠政策导致开发区内企业与区外企业的税负水平相差很大。有消息说，开发区区内企业和区外企业的平均所得税负担率分别为11%和27.9%，相差16.9个百分点。差距太大带来的利益驱动，造成开发区任意扩大。很多不是开发区的企业，也享受开发区待遇，钻了国家的空子，却没有拉动地方经济技术的提升。

　　孙继伟：税收方面，除国家规定外资企业可享受所得税率15%及“两免三减半”的优惠政策，一些开发区自定所得税“两免五减半”、“五免五减半”，以及其他税种地方所得部分返还等违规做法。开发区招商引资竞争，往往伴随着税收优惠政策、土地优惠政策，所以开发区招商引资竞争确实导致了税收流失和财政收入流失。

　　但是，对此问题要从两方面看。我国企业税负比较高，税收流失从某种意义上说，是一种藏富于民的体现。即使在开发区以外，也有大量的税收流失现象。事实上，近来年，我国税收增长率、财政收入增长率都比GDP增长率高，这说明开发区招商引资竞争带来的税收流失和财政收入流失并没有带来特别严重的后果。再结合招商引资竞争的积极作用，可以认为，开发区招商引资竞争总体上利大于弊。

　　反思之四：开发区乱占地问题如何解决？

　　《中国经营报》：开发区乱圈地现象凸现了我国的用地紧张问题，如何解决？

　　杨亚沙：如何充分利用开发区现有规划土地问题十分重要。据商务部统计，截至2004年，我国49个国家级开发区中，中部地区已建工业项目用地面积约占总规划面积的98.61%，规划面积几乎用尽；东部地区则用去总规划面积的89.41%；而西部地区仅用去总规划面积的54.34%，是三个地区中总规划面积剩余最多的地区。

　　特别值得关注的是长三角地区。 该地区现有13个国家级开发区，由于在制造业、高新技术产业方面发展较早，产业链齐全，因此该地区经济总量在全国开发区中占有较大的比重。但大量聚集的各类企业也使得该地区资源十分紧张，如劳动力成本高企，土地、电力、能源和原材料供应紧张。该地区一些企业，包括外资或民营企业，正在撤离该地区，选择毗邻的苏北、安徽和江西等地区。而大量台商已从沿海地区向内陆发展，即从初期投资的珠三角转移至长三角，现正在向环渤海地区转移。

　　孙继伟：在开发区用地上，要避免“一刀切”。既要给社会效益和经济效益好的开发区足够的用地指标，保证其功能的充分发挥，又要防止开发区跑马圈地现象东山再起。要在这两者之间取得平衡，必须对开发区的社会效益、经济效益和用地指标的匹配性进行科学的量化评估，以此作为用地指标的分配依据。

　　在2003年到2004年的清理整顿中，全国的开发区数量由6866个减少到2053个，规划面积由3.86万平方公里压缩到1.37万平方公里。开发区核减数量占原有开发区总数的70.1%；压缩的规划面积占原有规划面积的64.5%。已退出开发区土地2617平方公里，复耕1324平方公里，收回闲置土地116.5平方公里。经过多次整顿，现在的用地政策非常严格，以后，乱占耕地问题肯定会明显的缓减。

　　反思之五：产业转移是不是开发区升级的好办法？

　　《中国经营报》：针对各项生产资料的紧缺，一些地方已经开始出现开发区企业产业转移的现象。这个现象是好是坏？

　　孙继伟：产业梯度转移是客观规律，开发区利用好产业梯度转移既可以实现后来居上，也可以实现强者更强。对经济发达地区的开发区而言，产业梯度转移过程中，可以转出不适合本区发展的项目，承接国际上转移过来的优良项目，产业梯度转移的一进一出过程就是实现产业升级、优化开发区功能的过程。对欠发达地区的开发区而言，产业转移有利于招商引资，可以给开发区提供跨越式发展的机遇，也是区域经济快速发展的强大外力。

　　杨亚沙：一些国家级开发区的发展历程表明，国家级开发区应立足于高新技术产业及国家级高新区的发展方向，并逐步与国家级高新区接轨。这也应是国家级开发区可持续发展的方向。

　　鉴于目前国家级开发区已集聚一批电子信息等领域的高新技术产业群体，并以此构成国家级开发区的主要产业，因此各开发区的许多产业在相当大的程度上雷同。以汽车制造及其零配件产业为例,我国许多国家级开发区都将其作为支柱产业，列为重点发展或鼓励性产业，如广州、烟台、昆山、青岛、西安、合肥、长沙和武汉等二十多个开发区。在广州开发区，仅汽车零配件项目就达820个。

　　大量同类产业的聚集和重复建设不仅造成各种资源的紧张和浪费，也造成各开发区之间、企业之间的相互竞争，因而不利于当地经济的发展。而大量同类产品的出口，又易与其他国家产生贸易摩擦或遭遇贸易壁垒。因此，各地国家级开发区应结合本地的优势和特点引进外资项目，避免大量重复引进。

　　反思之六：开发区还是地区经济发展的龙头吗？

　　《中国经营报》：开发区在区域经济发展中，还能起到龙头作用吗？

　　杨亚沙：据商务部统计，2004年，54个国家级开发区共完成GDP6601.44亿元，同比增长32.43%，高于同期全国9.5%的增幅，约占全国GDP总量的4.85%。

　　因此，国家级开发区对本地及我国的经济发展做出了重要的贡献。以长三角地区为例，根据国家发改委统计，2005年，该地区(设有13个国家级开发区)GDP总量达到33859亿元，实际利用外资总额达到263.33亿美元，约占当年我国实际使用外资总量的43.65%。

　　孙继伟：从区域比较中可以发现，凡是经济发展和城市化进程快的地区或城市，往往在开发区建设中居于领先地位；凡是开发区建设突飞猛进的地区或城市，往往实现了跨越式发展。

　　2005年，中国GDP的68%和外贸出口的87%来自各级各类开发区。浙江省的开发区约占全省陆域面积的2%，但工业增加值占全省的1/4以上，出口额占近1/3，直接利用外资额占一半以上。可见，在相当多的地区，开发区还是地区经济发展的龙头。

　　开发区还有一个意外的贡献，也就是开发区招商引资竞争促进了政府服务意识的提高。由政府主管部门调去开发区工作的人员对这一点体会尤其明显，在政府主管部门工作时，总是“朝南坐、等人求”。调去开发区工作后，首先要转变观念，对入驻企业和潜在投资者热情服务、积极帮助。

　　反思之七：开发区需要怎样的退出机制？

　　《中国经营报》：面对新的形势，有关部门是否需要研究开发区的优胜劣汰机制？

　　刘桓：地方政府应该端正经济发展观，不能盲目追求GDP；在发展开发区时，应该根据自己所在区域的地域优势决定发展方向，而不能“一窝蜂”引进；对开发区应该实行动态监控管理，定期清理。要研究制定滚动管理办法和退出机制，对办得不好和不符合国务院要求的开发区要“黄牌”警告，甚至撤销，以减少“跑税”因素。

　　孙继伟：一些地方政府和部委存在滥用开发区政策的问题，主要是土地违规和工程项目中的腐败问题比较多。我认为，克服开发区弊端的重点在这两个方面。对于经济欠发达地区来说，还有对污染项目开绿灯的问题。

　　要强调的是，开发区的退出机制是非常重要的，要从“招商引资”向“招商选资”转变。从投资密度、经济密度、税收贡献、就业贡献等方面对引进项目要严格把关。

　　对于效能很低但占地面积又比较大的企业，开发区给予一定的补贴让其退出也是值得的。昆山开发区前几年就有26家不适合的企业迁到周边的乡镇或苏北，昆山开发区管委会还拿出2亿多元人民币对这些转出企业进行补偿。

　　如果新时期开发区发展模式不能实现由规模到效益，由速度到竞争力的转型，以后也难免再次遭遇整顿，即使不会遭遇整顿，自身发展也会举步维艰。