预算法修订延缓潜台词

　　王长勇/文

　　修订预算法有共识也有分歧，难点在于立法机关与政府的权责关系调整

　　在全国人大常委会2006年立法计划中，预算法修订草案被列入“应确保按时完成起草任务、如期提请审议”的第一类法律项目，计划于10月提交人大常委会审议。

　　可是，在十届人大常委会第二十四次会议开始前公布的议程上，《预算法》未能列入其中。这意味着历经两年半时间起草的预算法修订草案，不能如期提交本次会议审议。“一些部门对预算法修订争议颇多。”全国人大预工委官员解释说。

　　参与草案起草的财政部、审计署官员及学术界人士也表示，预算法修订还有许多问题需要研究和讨论，延迟审议在情理之中。

　　方向：体现公共财政理念

　　在市场经济国家，预算法被冠以“经济宪法”之称，是一个国家重要的经济法律之一。

　　所谓预算，是指政府的财政收入和支出计划。预算的执行，就是筹措财政收入和使用财政资金的过程；预算反映政府活动的范围、内容、方式、方向和政策，体现了一定时期内政府的施政方针，以及要达到的政治、经济和社会发展目标。因此，预算往往被看做是财政体制的核心环节。

　　现行的《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日在八届全国人大二次会议通过，次年1月1日起正式施行，1991年10月21日国务院发布的《国家预算管理条例》同时废止。1995年11月2日，国务院常务会通过《预算法实施条例》，自11月22 日起施行。

　　《预算法》出台的背景是1994年的分税制财政体制改革，从收入方面初步建立了中央和地方之间的分配关系。这是中国第一部预算管理基本法。之后，中国财政改革的重点，从以财政收入管理为重点转移到财政支出管理方面。

　　1998年，财政部确定了中国财政改革的目标，即建立与市场经济相适应的公共财政体制。次年7月，为了适应这个根本性转变，根据全国人大、审计署对进一步改进和规范中央预算编制工作的意见，财政部开启了预算改革的大幕。

　　2004年3月22日，预算法修订领导小组和起草小组成立，全国人大常委会预工委作为起草小组组织单位，起草小组成员包括财政部、国家发改委、审计署、国家税务总局、海关总署等单位。同时，由财政部条法司牵头，修订预算法实施条例。

　　财政部官员表示，修订预算法要立足于三个基点：一是预算法实施环境发生了重大变化，中国的经济规模、财政规模增长很快，预算法在实践中显露出许多问题和缺陷，需要补充和修正；二是一些已被认可的改革成果，需要写进预算法变成制度；三是预算法修订要与市场经济的目标相一致，并体现公共财政的理念。

　　共识：改革成果制度化

　　鉴于以上三个立足点，近年来部门预算制度、国库集中收付制度等财政制度改革成果，在修订预算法时要以法律形式作出明确规定。

　　所谓部门预算，就是指一个部门有一本预算，用来反映这个部门的所有收入和支出。现行预算法中，有关部门预算的概念、内容、形式和编制方法等没有任何明确的界定；相应的，预算支出按功能划分为教育事业费、行政管理费等各项费用，财政部某一个司局管理不同部门的同一种经费。这种管理办法从预算草案上看不出各个部门使用了多少财政资金、主要用于哪些项目，因而人大对预算的审查监督无从下手。

　　部门预算改革后，财政部一个司局管理同一部门的所有经费。2000年，财政部进行内设机构改革，设立了预算司、国库司和若干部门司。2002年，所有中央单位都实行了部门预算。

　　国库集中支付改革始于2001年。所谓国库集中支付，是指财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存，各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门直接支付给商品和劳务供应者。

　　这项改革现已扩大到所有中央部门，3300多个基层预算单位、3700多亿元财政资金全部纳入改革实施范围。36个省区市及200多个地级市和500多个县实行了国库集中收付制度改革。国库集中支付制度的实施，使得过去挤占、挪用、截留预算资金的现象大为减少，财政部门可实时监控财政资金的去向和使用情况，资金管理的透明度大为提高。

　　目前，这些改革成果只是以政府部门文件通知、内部规章等形式颁布，在现行预算法中无任何表述。近年来，审计署对预算执行的审计报告披露了很多问题，绝大多数是屡查屡犯，虽发现了预算执行中的违法违规行为，但缺乏处罚的相应法律依据，增加了改革的难度和机会成本。

　　审计署科研所副所长崔振龙表示，审计部门始终积极督促部门预算的改革， “这项改革社会认知度很高，应该写进预算法。”

　　另一项涉及预算级次变化的改革，即“乡财县管”。财政部一位官员表示，中国宪法规定设置五级政府，现行预算法原则上规定一级政府一级财政。“乡财县管”是在现行财政体制和政策不变的前提下，对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”的预算管理方式，财政资金的所有权、使用权与管理权、核算权相分离，由县财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。“乡财县管”的结果，是乡级财政将不复存在。

　　按计划，2008年底以前，将在全国全面实现“乡财县管”；至于是否在修订《预算法》时把“取消乡级财政”体现其中，预工委官员表示，乡级预算在中国的五级预算中已无关紧要，“修订预算法时会尽量体现，如何表述会考虑宪法的规定。”他表示，随着农村综合改革的推进，乡级政府没有必要作为一级政府看待，应转变为县级政府的派出机构。

　　《预算法》修订还将适当放开地方政府发债。现行预算法第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　不过，《预算法》修订即使对地方发债开一个口子，也会设定严格的限制条件，如发债的程序及规模等。“允许发债的地方政府层级可能比较高，当然不会给县一级政府发债的权力。”全国人大办公厅有关官员表示。

　　分歧：财政超收如何使用

　　对于把预算改革成果纳入预算法，财政部可谓态度积极；但对有关加强预算审查、审计监督的相关条款，则同全国人大有着较大的分歧。一个争论焦点是：如何确定使用预算超收收入的决策程序？

　　所谓预算超收收入，是指年底实际的财政收入超过年初预算收入的差额。按现行预算法的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批；对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。

　　人大预工委认为，现行预算法中使用超收收入的决策程序应进行修订，将“报告制”改为“报批制”；即将政府花钱之后再向人大汇报，改为花钱之前先报人大常委会审批。

　　人大预工委官员表示，超收收入多虽是好事，但也反映预算缺乏科学性。超收收入越多，说明预算编制越不准确，也导致这部分财政资金的使用脱离了人大的有效监督，造成财政资金的使用效率低下。

　　从2000年至2005年，在财政部编制的预算草案中，全国财政收入预算增长分别为8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%，而实际增长达17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%。两相比较，过去六年，预算增速与实际增速误差达一倍左右，超收收入绝对额也在3000亿元左右。

　　“每年这么大一块资金由政府随便使用，能不出乱子吗？”人大预工委官员说。

　　这位官员表示，修订预算法时当然也会考虑实际情况，并不是要求超收几十元也要报批，而是超过一定比例(如1%-3%)才报人大批准。

　　在国际上，对超收收入的使用普遍采取“审批制”，且大多首先用于弥补赤字。近年来，中国的超收收入全部用于追加支出。政府部门花钱一般是前紧后松，再加上年底有几千亿元的追加预算，年底突击花钱成了中国的一道景观。

　　资金的使用缺乏计划和透明度，不仅脱离了人大的事前监督，给事后的审计监督也带来难度，甚至对中央银行的货币政策也带来冲击，每当年底政府突击花钱时，央行不得不发行大量票据回收流动性。

　　对此，财政部官员说，财政部并不反对加强监督，关键是如何加强。这些年，考虑到国内外经济波动、自然灾害、突发事件等因素的影响，财政部在安排预算时一贯坚持“留有余地”的原则，预算收入预测常常比较保守。财政部预算司一位官员说：一旦作了支出计划，到时收入达不到怎么办？“收入多了再追加支出大家都高兴，作了支出计划到时没钱谁都不答应。”

　　因此，财政部官员表示，人大对有些方面监督过细，可能不符合中国现在的实际情况。有些方面可能要稍微粗一些，有些方面可以前瞻一些。“对使用超收收入的决策程序，我们希望维持现在的做法，可以做一些微调。”

　　难点：政府与立法机关权责调整

　　近年来，审计署发布的对政府预算执行情况的审计报告，总能引起社会巨大反响。而掌握预算审批大权的全国人大，给公众的印象更像是形式性走过场。因此，通过预算法修订，人大力图改变自身“橡皮图章”形象。

　　“人大除了批准预算，再没有第二条路可走。”一位预工委官员抱怨说。现行预算法规定政府预算由人大审查批准，但是人大不同意预算时怎么办？现行预算法没有作出规定。

　　这位官员认为，现行预算法的一个重大缺陷，是缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定。为加强对预算的审查监督，修订预算法应当增设一章，专门规定人大及其常委会加强对预算的审查监督；其中重要的一项，是增加预算修正案的内容。审查预算的结果应该有所选择，“不一定经常对预算提出修正案，但这是一种威慑力。”

　　此外，为提高预算审查的质量和效果，必须在预算法中明确人大财经委和预算工委进行审查的主要内容及其重点，如预算安排是否符合国家财经政策，预算编制是否符合有关法律要求，收入安排是否与国内生产总值增长幅度相适应，该纳入预算的收入是否都纳入了预算，预算支出结构是否合理，各项公共支出特别是法定重点支出项目安排是否妥当、是否达到法定的增长幅度等等。

　　这位预工委官员告诉《财经》记者，人大监督的加强，必然对其他部门形成制约；“立法修订只要触及相关部门的权力和利益，他们就会反对。”由于预算法修订涉及面宽、内容多，相应反对意见也不是一两项。而在现在的立法机制下，只要有反对意见，立法进程就会受阻而搁置。

　　专家认为，预算法修订最大的难点，是政府与立法机关之间关系的调整。这涉及政治上的平衡，而在目前的体制框架下，如何平衡则是决策层不得不重点考虑的。

　　前瞻：改革如何推进

　　“若不考虑客观条件，现行预算法绝大部分内容都应作修订。”谈到财政改革的前景，财政部一位官员对《财经》记者说，一些技术层面的问题应尽量解决，其他许多方面依赖于整个政治体制改革的进展。这其实是时机的把握问题，“能改的尽量改，毕竟要体现前瞻性。”

　　人大预工委、财政部一致认为，此次预算法修订着眼于“中改”，原因是一些重大的政治经济体制改革未有定论。主要在中央和地方的关系方面，需要建立健全与事权相匹配的财政体制，研究、明确政府支出的范围；并根据受益范围进一步研究支出责任，按照财力与事权的相一致的原则，调整中央与地方的收入划分。但是，“这些问题并不可能通过修订预算法解决。”

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君持同样的态度。他认为，预算法修订是一项非常庞大的工作，不应限定时间；“与其不能一步到位进行大的修订，不如多花点时间来探讨。”

　　天津财经大学李炜光教授认为，预算不纯粹是经济问题，也是政府性的改革，且难度很大。在目前经济增长和财政收入增速较快的条件下，应尽快修订预算法，一旦经济增长减速，改革难度会加大。

　　崔振龙则认为，除了解决预算法存在的问题和缺陷，应通过预算法修订来推动基本制度建设。现在中国没有完善的政府会计制度，严重影响预算管理。如地方政府的隐性负债，是因为政府不需要编制资产负债表，负债情况得不到反映，因此造成很大的财政风险。他认为，应该先把政府会计制度建立起来，准确反映政府作为一个整体履行责任的情况，那样立法机构、社会公众、审计机关的监督也有了依据。

　　基于监督的需要，预算的完整性同时为人大和审计署所关注。

　　崔振龙认为，要研究如何尽量把预算做得更完整。预算不完整，就难以高质量地对其进行监督、制约、规范，出问题的可能性就大。不过也不一定要把单位的所有收入都编进预算。事业单位一些准营业性收入，可以考虑不纳入预算，如学校收的学费和医院收的药费。预算单位其他类型的收入都应该纳进去，这样才能体现预算的完整。

　　“预算法应明确将中央对地方的一般性转移支付纳入地方预算，由地方立法机关进行审查监督。”崔振龙说，对一般性转移支付是否纳入地方收入，现行预算法没有提及，导致这一块资金常常漏出中央和地方的监督视野。

　　人大预工委官员认为，为了强化对预算外资金的管理监督，预算法应当明确规定，政府财政部门要尽快采取有力措施，在清理整顿预算外资金的基础上，将该纳入预算的预算外资金尽快纳入预算；对暂时不能纳入预算的预算外资金，也要编制预算外资金收支计划和决算，并向人大常委会报告预算外资金的收支情况；人大常委会应当采取切实可行的有力措施，加强对预算外资金的审查监督。-

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