实施西部大开发战略中转移支付政策的模式选择(06-10-31)

　　实施西部大开发战略是我国经济发展战略由梯度开发向均衡发展的重大举措，其核心是要实现共同富裕。而西部地区虽然地大物博，资源丰富，但由于基础产业落后、资金严重短缺、人才匮乏，却长期处于“富饶的贫困”状态。这决定了实施西部大开发战略除依靠西部自身力量，进一步解放思想，积极开发外，更离不开国家财政税收政策的支持。然而长期以来，税收优惠主要分布在东部沿海一带，这种倾斜性的区域性税收优惠，吸引了大量的外资和内地的资金流向东部发达地区，使本来已经资金短缺的西部地区更加贫困，其结果是东西部地区经济差距不断加大，“马太效应”愈演愈烈。当然使一部分地区先富起来这一选择对推动中国的改革开放步伐，实现经济的快速起飞起到了不可忽视的作用。但同时还应看到，地区性倾斜并不是一成不变的，随着国家经济发展战略的转变，地区经济条件的改善，地区倾斜的重点也应随之变化，特别是在国家发展重点西移，东西部差距急剧扩大的今天，实现地区倾斜的转变更具有现实意义。

　　但我国目前财税政策，过分向东部发达地区倾斜，严重制约了西部的发展，这种不利的格局在一段时期内还难以扭转，这就需要中央政府加大宏观调控力度，通过增加对西部的转移支付，来弥补西部地区财政不足，摆脱发展乏力的困境。这也是实现区域经济协调发展和构建

　　因此，探索符合西部区域情况的转移支付制度模式，制定科学合理的西部转移支付政策，对缩小东西差距，已迫在眉睫。

　　一、建立和完善以纵向为主，横向为辅的转移支付制度模式

　　转移支付是政府间的一种补助。它是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。

　　就我国目前来说，第一，东部沿海富裕地区在收入和支出之间基本上形成一个较好的平衡，而西部地区在收入和支出之间则难以平衡；第二，目前东部地方政府已经成为其行政辖区的公共利益主体，在自我利益约束下，企望东部对西部的横向财政转移比较困难；第三，分税制的实行，中央政府集中了主要税权和大部分税收收入，为中央向地方的纵向财政转移提供了有利条件。

　　因此在目前和今后较长一段时期内，加大对西部的投入，只能依靠也只有选择纵向为主的转移支付模式，这也是我国长期以来一直采取的一种自上而下的纵向财政平衡模式，并积累了较多经验。其次，选择纵向转移支付模式，中央财政也有这个能力，同时也是实施西部大开发战略的客观要求。

　　同时我们也应看到，随着经济的发展，综合国力的提高，横向转移支付条件会逐渐成熟，比重会逐渐提高，尤其是在生态领域的横向转移支付力度会逐步加大，即生态位势较低的东部地区向生态位势较高的西部地区转移支付会成为一种自发性的行为，这将为建设一个山川秀美的西部提供一定财力保障。

　　二、提高中央财政的汲取能力，建立向西部倾斜的转移支付制度

　　在选择纵向转移支付为主的政策模式下，要实现加大西部的转移支付额度，就必须提高中央财政的汲取能力，为大幅度增加国家财政对西部转移支付的总量规模创造条件。

　　一是个人所得税全部上划中央财政。根据东西部地区经济发达，收入较高，西部地区落后，收入低的实际现状，加大个人所得税的征收力度的同时，逐步将个人所得税全部上划中央财政，再通过中央财政二次分配，间接实现转移支付的横向转移模式。

　　二是建立向西部倾斜的转移支付制度。目前中央对西部的转移支付拨款结构还存在一些缺陷，对西部地区尤为不利。首先，中央对地方的转移支付类型过于复杂，多达六种形式，即税收返还、原体制补助、专项补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助，而原体制补助和税收返还基本上不具有均等化效果；其次，主要的转移支付项目缺少合理的标准，从性质上讲属于均等化转移支付范畴，但由于未考虑各地区收入能力和支出需求存在的客观差异，客观上仍延续并扩大了既得利益格局，在一定程度上扩大了东西部地区差距。第三，对于一些地方的特殊情况和特殊需要主要通过专项补助方式加以调节，而专项补助需要提供一定数量的配套资金，这常常让西部地区因财政困难而陷入两难的困境，使中央的宏观调控政策无论在在财政均衡、实现合理再分配、缩小各地公共服务差异，还是在资源配置等方面，都很难达到令人满意的效果。

　　因此建议逐步改变中央财政转移支付目前“撒胡椒面”式的“大锅饭”分配体制，逐步取消各种不规范的“补助”和“税收返还”，建立科学规范的政府间财政转移支付制度，并重点向西部倾斜，为实现西部大开发的战略提供必要的财政支持。

　　三、取消专项转移支付的配套要求，确保专项资金效益及时发挥

　　与转移支付的两个目标相对应，转移支付在结构上分为无条件拨款（均等化拨款）和有条件拨款（专项拨款）两大类。无条件拨款限于增加地方财政综合实力时使用，以解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题；而专项拨款应限于平衡地区间公共产品供给不均时采用，以解决财力分配横向不平衡问题。无条件拨款更能体现公平；而专项转移支付更能体现上级政府的政策意图，贯彻产业政策，更有效配置资源，保证经济高效运行。但专项拨款是有条件的，要求地方提供相应的配套资金，这一要求却常常使西部地区陷入两难困境，结果引起西部地方政府为争取中央各项补助资金而出现空头承诺配套现象，由于地方财政困难，最终因配套资金严重不足或无力筹措，影响了项目进度，甚至造成项目搁置，资金效益不能发挥，中央当年的宏观调控政策目标难以实现。另一方面因配套资金不足，而让农民无偿投工投劳，加重农民负担，侵害农民利益的现象时常发生。

　　事实上配套资金难的问题一直困扰着西部地区，严重制约着西部各项基础建设的发展，也使中央许多宏观政策目标难以实现，项目效益难以如期发挥。因此建议中央对西部地区的专项拨款，应充分考虑西部地区的财政状况，取消配套要求，为西部大发展开发提供一个优惠的政策条件。

　　四、规范转移支付分配渠道，增强透明度，加强监督

　　2006年6月27日，李金华审计长向十届全国人大常委会第22次会议作《关于2005年度中央预算执行审计工作报告》时指出：2005年审计调查的20个省（区、市）本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%。按照报告中公开的数字，也就是说中央实际补助中有近4300亿元未纳入省（区、市）本级预算中。这部分资金实际上脱离了省级人大的审查监督。

　　同时还指出：2005年，15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元。这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法，打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，不利于地方政府的管理和人大的监督。

　　审计报告发布当日，有的人大常委会委员指出，现在各地方往发改委、财政、科技、交通、农业、水利等部门跑项目的情况越来越严重，“跑步钱进”之风愈演愈烈，“根源就在于目前不够完善的转移支付制度”。

　　今年笔者对西部某省转移支付情况进行审计调查时发现，预算编报不完整，资金分配渠道不规范，项目多头管理、职能交叉重复等问题比较突出，资金拨付不及时，挤占、截留、挪用现象依然存在。因此在加大转移支付向西部倾斜的同时，一是规范转移支付资金的分配渠道，增加资金分配的透明度和公开性，避免滋生腐败和行贿受贿，杜绝“跑步钱进”不正之风；二是建立转移支付资金使用的问责制，加强项目管理，加强财政预算编报的完整性，加大审计和监督力度，确保转移支付资金的规范有效使用。

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