有效担保业监管框架所需的协调机制(2)

　　(二)中国担保行业制度环境的完善

　　制度环境是担保行业进行经营活动所依存的外部条件，也是对该行业进行监管必不可缺的外部支持。从大的方面看，主要包括法律环境、信用文化环境和政策环境等。相应地，在宏观经济环境稳定的条件下，完善的法律保障、健康的社会信用体系以及相关的政策安排则成为保证行业监管框架有效实施的有利因素。本部分着中给出了判断法律、会计、税收待遇等制度因素是否符合行业监管要求的相关标准，同时对中国担保行业面临的制度环境作了简要考察，并结合国外担保行业的相关经验为如何改善当前制度环境提供了初步建议。

　　1、法律体系

　　从担保行业在中国发展至今，并没有法律对担保行业、担保活动做出明确合理的界定。1995年出台的《担保法》虽然对担保活动做出了规范，是目前中国担保行业经营担保业务时主要依据的法律，但由于其在制定之初中国仍处于社会市场经济初期，担保行业自身规模也相对较小，该法律仅侧重普通的担保行为(如银行贷款要求的担保、企业间担保等)，对于构成行业主体的专业性担保机构的运作活动却未能给予明确规定。此外，由于物权法的缺位，担保法在理论上先天不足，其粗略的原则性规定难以容纳复杂的商品经济关系。特别是随着担保已不再是一般的民事法律行为，继成为政府支持中小企业发展的一种政策工具之后，担保实际上已成为资金市场的一种金融活动，特别是随着专业担保机构的实践活动越来越丰富多样，越来越多的实践问题无法在现行担保法上找到解决方案，体现了现有法律的不足

　　其次，对参与担保的专业担保机构所做出的法律规范效力也相对薄弱。作为中国担保业运营主要法律依据的《担保法》，在规范担保活动的同时，还应起到明确担保机构性质、给予担保行业准确法律定位的作用。但由于其制定之时，专业担保机构数量极少，所以缺少了对于行业参与主体进行法律规范的部分。虽然随着担保行业的发展，尤其是政策性担保机构的不断涌现，各地方政府纷纷制定了各自的担保机构管理条例对本地担保行业进行管理规范，但鉴于其仅属于地方性行政法规这一法律层次，加之各地规定有所出入在所难免，缺少统一规定，对行业参与机构的法律规范尚待完善。

　　此外，立法层次较高的涉及到行业监管的法律法规尚存在空缺。从一般意义上而言，行业监管法律法规主要涉及3大内容：市场准入、市场运作和市场退出；同时也需要通过高层立法对监管主体的职能范围、权利义务等予以明确，避免出现监管重复、监管真空等无效监管情况的出现。但在中国，仅2005年发改委颁布的《关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》针对某些特定的专业担保机构提出了市场准入的监管规定，但考虑到其仅属于行政性规章这一法律层次，而且适用范围不具有普遍性，因此可以认为中国并没有担保行业监管法律法规。

　　完善有效的行业法律法规体系，将为行业监管提供有力的外部支持，也是完善中国担保业监管制度因素的根本性环节。由于中国担保业法律体系构建尚处初级阶段，行业活动规范、行业机构规范以及行业监管法规等均需要得到不同程度的完善和补充。而其中最为重要的是，要首先明确担保业的法律定位问题，并以此为出发点和依据，逐次对担保机构性质、经营活动、担保业监管主体的监管权利义务等做出规定，以完善行业法律体系，改善法律环境。具体而言，可以从以下三个层次对担保行业现在所面临的法律制度因素予以补充完善：第一层次为较高级别权力机关发布的纲领性文件，以其作为担保行业发展的战略指导，同时也是对担保业立法的依据。这一层次的法律涉及《担保法》、《物权法》等。1995年出台的《担保法》和我们的现实差别很大，要根据中国担保业的发展状况对《担保法》进行修订；第二层次是对担保机构运作的指导性法规文件，例如制定《担保机构管理办法》，对中国担保机构的准入、日常运营、退出等制度提出明确规定，使得担保机构具体实践和操作运营有规可行；第三层次为相关的《公司法》、《证券法》、《合同法》等外围法律，它们也是各担保产品运作各个环节和各种参与主体的行为规范。

　　2、信用体系

　　对作为“以信息收集、风险管理为手段，以提供信用评级、信用增级服务为目的”的担保行业来说，其自身的发展同征信体系的完善性程度有着千丝万缕的关系。有效信用体系的创建，是减少市场摩擦、提高市透明度、缓解信息不对称问题的重要手段。这不仅可以为担保机构节约信用信息搜集处理的成本，而且其对担保机构本身资信状况的评定也有利于担保机构声誉的建立，这在一定程度上可以形成有效的行业进入壁垒及声誉激励机制 ，进而在一定程度上缓解担保行业所面临的机构资信质量参差不齐、担保行业自身信誉受到质疑的不良现状。

　　从世界各国的情况来看，信用体系的完善是担保行业健康发展的重要因素。以美国为例，在美国，凡经营业务与信用相关的投资、担保、证券、顾问、基金等机构都要经过信用评级公司的信用评级。担保机构的信用评级结果，直接影响到要求担保者的市场融资成本的高低。如：美国穆迪投资咨询公司对美国单线保险公司的信用评级为“AAA”级，这样受单线保险公司担保债券的筹资成本会比原水平降低，单线保险公司所受的保费就来源于被担保者融资成本节约的部分。另外，就商业银行而言，美国政府规定，如果贷款有了担保，则可不再提取坏帐准备金，其经营成本也降低了。这样在宏观上，美国担保业维护了所涉及的各方的利益，这也是担保业在市场经济体制下能生存发展的一个重要因素。

　　在中国，信用体系正逐步建立之中。2006年1月，全国统一的个人信用信息基础数据库正式投入运营，是一个重要的起步。

　　3、会计标准

　　可靠、真实和公平的会计准则是评估担保机构担保行为及其承担风险的重要财务工具，能够反映担保机构真实的经济情况，因此完善的行业会计制度无疑为行业信息披露提供了相关准则。强制执行统一合理的会计标准，在一定程度上保证了充分的信息可获得性，从而促进了各个市场参与者对担保机构的地位做出各自的或相对的判断，形成了市场纪律的基石。加之独立的审计机构和评级机构可以根据披露合规的财会信息对担保机构质量进行第三方评价。这种评价的独立性及权威性，会促使现有的担保机构形成希望外界了解自身经营品质的动机，在很大程度上又支持了信息披露。因此，合理的行业会计标准是保证行业监管框架有效运作的基础制度因素之一。

　　合理的行业会计规定是进行行业监管的一个重要信息支持制度。担保机构是专门为企业提供信用担保的组织，其信用放大功能对信贷的配给产生重要影响。因此，政府应该加强对担保机构的监管，使其在规定的范围内活动，规范运作，严格控制风险。其中，一个很重要的内容是为担保机构制定符合其行业特点的财会信息披露制度，以准确掌握对其真实、客观的会计、财务情况，从中发现问题并及时纠正，防患于未然。

　　2006年出台的《担保企业会计核算办法》，具有专业特色的行业会计制度，提高了对担保机构经营管理活动进行完整、连续、综合的核算和监督的力度，有助于衡量、加工和传送担保机构财务信息，在一定程度上符合了担保行业金融和信用中介的双重特性，有利于准确地反映担保机构的经营状况，促进其可持续发展、提高其抗风险能力；同时也为监管机构提供了统一规范的监管信息。

　　但是，我们也应注意到新办法在可操性需要进一步提高。具体而言，该办法仅是根据担保行业特点对会计核算科目做出了规定，但对于一些一直存在争议的科目核算并没有给出明确的确认和计量要求。例如，由于没有出台配套的担保行业管理办法，各种准备金的确认和计提细则并没有予以规定，一个完整的计提制度框架并没有完全形成；对于担保企业日常经营中必然要涉及的“或有负债”科目，仅作为表外科目在会计报表附注中予以反映，且确认和计量标准与一般企业并无差别，但鉴于其作为他人了解该担保机构的担保能力、财务状况、风险大小的重要信息，有必要对其核算标准予以细化并在信息批露中给与更多关注。同时，该办法仅建议除企业法人类型的担保机构参照执行，这在一定程度上减弱了行业内部各企业间的会计信息可比性；此外，与该会计核算办法相配套的担保机构管理办法尚未出台，使得一些科目的计提和确认缺少统一的核算规定。

　　在这方面，日本的经验可以借鉴。在日本，担保行业的财会制度更为健全，并且体现了审慎的会计原则，在报表内合理披露了可能发生的损失和费用。例如，其明确要求将保证债务余额纳入资产负债表表内核算，即将保证债务余额作为或有负债在负债方反映。这样既反映了保证业务的规模和风险程度，同时又为资产负债比例管理、监控资产流动性和支付能力提供了控制手段。此外，其与财务信息披露有关的准备金提取制度规定的也十分详细：在资产组合管理方面，强调了资产的流动性以确保代位偿付的资金需求，规定担保机构持有的各项流动资产减去借入资金的余额须大于保证余额的2%。在提取责任准备金方面，要求按照保证责任的余额的一定比例，提取责任准备金用于代偿支出。 同时，还建立求偿权损失准备金，使担保机构可以按照求偿权预期损失额，通常考虑按3年核销，并预提求偿权损失准备金备抵。还规定了按收支差额计提变动准备金，按年度实现利润的50%提取以用于弥补可能出现的亏损，同时要求收支差额变动准备金的累计额以不超过当年基本财产的50%为限。

　　信息披露是对金融机构实施监管的重要环节，公开的信息披露使市场得以发挥约束作用。而合理严谨的行业财会信息披露保证信息的准确、可靠、可比，能够真实反映企业的经营成果和财务状况。

　　4、税收待遇

　　中国担保行业虽然经过十几年的发展，但由于融资担保这种具有典型正外部效应和非营利性的业务仍占重要地位，担保业平均收益率处于较低水平。在市场经济下，较低的行业收益率由于对社会资本的吸引力较小，使其不能获得行业发展所需的资本，阻碍了行业规模的扩大和规模经济的实现。因此，要想确保担保业的健康发展，需要得到政府的支持，特别是政策性的业务。这包括增加资本金、制定税收减免政策、建立担保损失补偿机制、支持建立社会化风险分散系统、减免担保机构办理相关抵押登记的费用等。

　　虽然政府已经针对政策性担保业务出台了《关于中小企业信用担保机构、再担保机构免征营业税的通知》(国税发[2001]37号)，对纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保、再担保机构，其从事担保业务收入给予享受3年内免征营业税的优惠政策，体现政府对该行业的支持态度，但基于下述考虑，该政策在实际操作过程中并没有从本质上降低担保行业的平均运营成本。作为一种金融中介机构的担保行业，由于其业务的本质主要是经营和控制风险，这使得其在经营过程中有必要遵循审慎性原则、建立完善的准备金计提制度。但是，根据现行《企业所得税法》规定，担保企业所计提的各项资产、负债类减值准备均不享有税前扣除的待遇；另一方面，审慎的经营原则促使担保企业计提的准备金水平较高，因此形成了较大的递延税款，提高了企业的实际税率，使得薄利的担保行业的利润空间更加缩小，不利于担保行业的长期发展。

　　实施行业税收优惠政策，特别是对担保行业的所得税进行一定程度的减免，不仅可以降低行业的平均成本率，吸引投资以促进行业的进一步发展；而且可以改变准备类损失不予在税前扣除的规定，保证担保余额损失作为一项成本费用在缴纳所得税前得到及时准确的扣除，使得担保企业名义税率与实际税率一致，体现了税收的中性原则。同时，考虑到担保行业所发挥得准公共部门的作用，在其发展初期，可以考虑对运营规范、信息披露完善的担保机构给予一定的税收支持，以鼓励其自愿披露更多的信息，向其合作伙伴、其他股东和股东等参与者证明自身的