重视弱势金融体系发展 推动社会主义和谐社会建设

　　党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，是对构建社会主义和谐社会具有重大指导意义的纲领性文件，反映了建设富强、民主、文明与和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。

　　《决定》明确指出，社会和谐是我们党不懈奋斗的目标。目前，我国社会总体上是和谐的，但是也存在不少影响社会和谐的问题。其中，一个非常重要的方面就是城乡、区域、经济社会发展很不平衡。这些问题和矛盾虽然是前进中的问题，是发展中的问题，完全可以通过改革和发展的途径加以解决。但是，如果我们不增强紧迫感，认真解决好这些问题和矛盾，就有可能进一步恶化，人民群众就得不到实惠，中国特色社会主义事业也就不能顺利推向前进。正因为如此，我们建设社会主义和谐社会的任务，既十分迫切，又十分重要，更十分艰巨。

　　一、经济发展不平衡是影响社会和谐的主要矛盾和问题

　　改革开放以来，我国经历了20多年的持续平稳快速发展，社会主义市场经济体制日趋完善，综合国力大幅度提高，人民生活显著改善。但是，经济发展失衡积累的矛盾仍然存在，并已成为国民经济继续平稳快速增长的主要影响因素。经济发展不平衡主要表现在以下几方面：

　　一是区域发展不平衡。“八五”计划以来，尤其是党的十六届三中全会提出“五个统筹”思想以来，党和国家非常重视区域的均衡协调发展，制定了包括推进西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起等多项统筹区域发展战略方针，并取得了显著成效。但是，由于各地区经济基础、自然条件以及功能定位差异的客观存在，使得促进区域经济协调、均衡发展仍然是我们需要长期面对的艰巨任务。

　　二是城乡发展不平衡。改革开放20多年来，党和国家无论从指导方针，还是政策措施上，都将“三农”问题作为国民经济和社会发展的头等大事来看待。但是，发展中大国在工业化中期、城镇化加快发展阶段，出现城乡发展失衡、城乡差距拉大现象，是一个带有普遍性和规律性的问题。城乡发展失衡，首先表现在居民收入差距的拉大。1985年我国城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比为1.86∶1，2005年这一比值达到3.22∶1。其次，表现在城乡公共产品供给高度失衡。这在基础设施建设和就业、医疗、教育、社会保障等方面尤其突出。

　　三是产业发展不平衡。改革开放以来，我国农业曾经历过两个快速增长期。一个是20世纪80年代前期到中期，另一个是20世纪90年代前半期。此后，农业开始进入低速增长阶段，农业的发展越来越落后于工业。1981年至1987年，第一产业增加值年均增长7.1％，处于黄金增长期；1990年至1996年，年均增长4.1％，可称为持续增长期；1997年至2003年，年均增长仅为2.9％，陷入缓慢增长期。

　　区域、城乡、产业发展差距的拉大，也导致了社会弱势群体在不断扩大。按照世界银行推行的每人每天1美元的贫困线标准，2002年我国农村的贫困人口已达到8500万。国家统计局的统计数据表明，到2004年底，我国农村贫困人口为2610万。近年来，弱势群体中又增加了因城市化和工业化征地而形成的失地农民，目前大约是4000万人。他们中相当多的人没有得到应有的补偿，就业和生活方面存在着一定的困难。还有，城镇中的农村流动人口，目前大约1.5亿人左右，这部分人群就业不稳定，收入水平低，几乎没有任何社会保障，有些还受到不同程度的不公平对待。这种状况如果不能得到及时改变，将导致全社会良性互动、共同构建和谐社会的格局难以形成，全面建设惠及十几亿人口的小康社会的目标难以实现。

　　二、金融在促进经济均衡协调发展中应发挥积极作用

　　金融是现代经济的核心。在现代市场经济条件下，金融业掌握着巨大的资源，在支持经济发展、调整经济结构、维护社会稳定等方面，发挥着重要作用。特别是随着社会主义市场经济体制逐步建立和对外开放的不断扩大，金融活动日益广泛地参与到社会经济生活的各个方面，金融在调节经济活动，促进经济和社会发展中的作用越来越重要，与人民群众的切身利益也越来越密切。因此，金融在促进国民经济和社会的全面协调可持续发展中，在推进社会主义和谐社会建设中，不但要有所作为，而且更应大有作为。

　　改革开放以来，在党中央和国务院的正确领导下，我国逐步建立了与社会主义建设相适应的金融体系。金融领域的市场化程度日益提高，金融业在促进国民经济和社会的全面可持续发展方面已发挥了重要作用，做出了巨大成就。但是总体而言，我国金融业仍处于学习、引进、消化、吸收的初级阶段，金融领域还面临诸多问题和挑战，金融业整体上仍然滞后于经济发展的需要。面对构建社会主义和谐社会的新形势和新要求，金融业发展仍表现出诸多不适应之处，尤其是对弱势产业、落后地区以及弱势群体的金融支持和服务不足。以农村金融体系建设为例。近年来我国农村金融建设取得了很大成绩，农村金融改革各项工作稳步推进，农村金融服务水平不断提高。但是，农村金融中的一些深层次问题和矛盾依然比较突出，农村金融体系的整体功能还没有充分发挥出来。一是县域农村金融机构种类少，网点覆盖率低。据调查，我国每个乡镇仅有2.13个金融网点，每50多个行政村仅有1个金融网点。二是农村金融机构内部管理相对落后，资产质量普遍较差，服务水平低，农民贷款难的反映依然十分强烈。三是农村资金外流现象没有得到有效遏制，农村金融机构的资金没有全部用于农村。四是农村贷款风险补偿、分担和转移机制不完善。与此同时，在促进区域经济协调发展的金融体系建设中，中西部地区金融机构的金融服务质量还有待提高，区域性的金融机构还没有成为地区特色发展道路的重要金融支持力量。在扶持社会弱势群体的问题上，金融服务也较为欠缺。

　　三、发展弱势金融是促进经济均衡协调发展的重要举措

　　所谓“弱势金融”，是指针对经济中发展相对滞后并影响整体经济协调均衡发展的部分进行金融扶持的行为。从我国当前的经济发展现状而言，主要指金融对以农业为主的弱势产业、以中西部为主的欠发达地区以及以农民、城市下岗失业群体为主的弱势群体的扶持。弱势金融的提出是对以短期效益为单一目标的传统金融发展模式的一种反思和修正。在金融体系不发达的国家，发展的机会往往只属于有一定资本积累的少数人，而那些缺乏资本积累的人，则被排斥于经济增长轨道之外，不能分享到经济增长带来的好处。但是，在较为发达的金融体系中，那些原本缺乏资本积累但却拥有某种生产技能、资源的人群以及地区，则可以借助适合的金融工具来获得发展的机会。因此，同样遵从效率优先的原则，金融也能够将资源调动到那些因客观条件限制而发展滞后的地区和产业，并努力提高弱势群体的福利和消费水平，使经济发展的成果惠及所有群体，进而推动和谐社会建设目标的实现。

　　从世界范围看，经济发展不均衡是一个普遍问题。因此，各国都从整体利益出发，通过各种方式向经济落后部门、地区和群体倾注大量财力和物力，使生产力和财富在地区之间、产业之间和国民之间的分布更为合理，实现经济社会的均衡发展。例如：美国早在19世纪早期西部开发战略中，就提出了“使经济活动遍布全国，人们能够较平等地享受幸福”的指导纲领。巴基斯坦的齐亚·哈克总统曾经说过，如果不是全国各地都得到应有的开发，国民经济不可能得到真正的发展。巴西早在帝国时期，佩德罗二世就发表过著名的演说：“卖掉最后一颗珠宝，拯救受苦受难的东北部人民”。

　　从国际经验看，对弱势产业、弱势群体和弱势地区的金融扶持方式，主要有政府直接参与型和政策引导型两种。其中，政府直接参与型主要是政府设立政策性金融机构，直接向弱势产业、落后地区注入金融信贷资金；政策引导型则是政府通过制定优惠政策，引导市场力量加大对这些领域的投入。政策性支持是弱势金融的一个重要特征，但弱势金融并不仅仅局限于政策性金融，它还包括商业性、合作性与慈善性的金融行为，是一个相对完整的金融体系。各国国情不同，弱势金融体系的具体构建也有所不同。

　　弱势金融在国外以各种形式普遍存在。例如，为了促进农业弱势产业的发展，美国有农民家计局、农村电气化管理局和商品信贷公司等一系列政策性农村信贷机构。美国的农产品信贷公司，向农场主发放抵押贷款，抵押物为尚未收获的农产品。当市场价格高于目标价格，农场主可以按市场价出售农产品，还本付息；当市场价格低于目标价格，农场主可以把农产品以目标价格交给信贷公司，不必再还本付息。这实际上是用金融的形式为农场主提供价格补贴。美国还设立了专门面向落后地区发展的金融制度。美国依据地区差异和规模，设置不同标准的法定准备金率；依据地区不同情况，对设置商业银行的资本金作了不同要求；依据不同地区和不同银行，对商业银行的库存现金和备付金也做了不同的规定。美国还有著名的社区投资法，专门保护地方经济金融的利益。可见，尽管美国是搞市场经济的典型国家，但是在扶持弱势产业和地区发展问题上，美国政府也是不遗余力的。

　　其他西方国家也非常重视弱势金融的作用。例如，国外开发性金融机构已有百余年的历史，其中最为著名的有德国复兴信贷银行，日本开发银行，法国地区开发公司等等。世界上有40多个国家推行了农业保险业务，其中大多数由政府专门的农业保险机构或国家保险公司提供。针对弱势群体的生存和发展，目前世界上有150多个国家实施了养老保险，它在解除劳动者的后顾之忧，促进经济发展和社会稳定等方面发挥了重要作用。同时，全球已经有半数以上的国家实行了医疗保险制度，已成为社会保障体系中的重要组成部分。再就是助学贷款体系。我国早几年才开始有助学贷款业务。但在很多国家从60年代以来就实施了多种形式的助学贷款项目，并形成了各有特色的资助体系。例如，作为全球高等教育最为普及的国家之一，加拿大联邦政府通过减免学费、奖学金、税收减免和加拿大助学金等措施加大对高等教育的助学支持。日本专门制订《日本育英会法》，以法律形式保证助学贷款的顺利实施，并设立“日本育英基金会”作为处理助学贷款的专门机构，全权负责助学贷款的募集、审批、发放及回收。韩国助学贷款也属于国家优惠贷款，由政府指定十几家金融机构向城市和农村学生提供低息贷款，偿还期最长可达11年。

　　四、完善弱势金融体系，促进和谐社会发展

　　构建社会主义和谐社会的目标之一是，到2020年，我国实现城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活。借鉴国际经验，重视弱势金融体系建设，扶持弱势产业、弱势群体和弱势地区的发展，是构建社会主义和谐社会的应有之义，也是必然之举。我们应当切实发挥和运用好金融在资源配置中的重要作用，在市场化原则的前提下，为弱势产业、弱势群体、弱势地区的发展提供全面、良好、优质的金融服务支持体系。

　　（一）构建完善的弱势金融法律体系

　　弱势金融作为一种金融形式，具有金融体系的一般运行规律和经营特征。但是，它又承担了某种政策性、开发性的任务。因此，需要政府在发展弱势金融体系中遵循一定的特殊规则。

　　一是加强对政策性金融的立法。从国际经验看，政策性金融立法遵循的首要原则是单独逐一立法。我国政策性银行法一直没有出台，相关银行运营缺乏法律保障，在很多情况下，只能参照商业银行的法律法规。这不仅导致政策性银行的内部运行机制不畅，而且影响了其功能的正确定位，破坏了其可持续发展。因此，政策性金融的单独立法势在必行。在立法步骤上，可以采取先制定行政法规，再逐步过渡到一般法律的形式。

　　二是加强对民间金融的规范和引导。在我国市场经济不发达、金融市场发展不充分的情况下，民间金融作为正规金融的补充，在活跃农村和穷困地区经济活动，促进这些地区经济发展中将起到一定的作用。但是，由于长期以来缺乏法律的规制，民间金融也隐含着很大的风险隐患，也往往成为一个地区经济社会不稳定的重要影响因素。我国1997年颁布的《非法金融机构和非法金融活动业务取缔办法》，当时对民间金融采取的是不支持甚至是取缔的态度。此后若干年，理论界和政策层面越来越重视民间金融在经济生活中所起的正面作用，但是，相关的法律法规建设却没有跟进。应该通过进一步的法律规定，保护正当的民间金融行为，而对“高利贷”、“地下钱庄”、非法集资等金融活动依法打击和取缔。为防止民间金融行为的非法运作，应加强对民间金融的监测和管理。对涉及众多自然人、借贷范围超过熟人社区的民间借贷，予以密切关注，根据其可能产生的风险和危害程度，采取不同的措施。同时还应通过加强教育宣传，引导民间金融组织知法守法。

　　（二）构建支持弱势金融发展的政策扶持体系

　　相对于其他金融来说，由于弱势金融体系服务对象的特殊性，弱势金融具有更大的脆弱性。从国外经验看，政府的政策引导和扶持是弱势金融发展的一个共同特征。政府为弱势金融体系发展提供的支持应该是完善配套的，应该是法律、经济和行政手段交替使用、直接与间接方式相互结合的综合体。从世界各国弱势金融的存在与发展历程看，政府支持起到了核心作用。弱势金融大都建立在政府信用与市场信用的有效结合上，反映了政府支持与市场业绩的共同作用。具体来讲，一是政府要为特定金融机构的资金来源提供可靠渠道，为其政策性的信贷投放提供担保，以确保其运作的可持续性；二是注重财政政策与金融政策的配合，这主要体现在财政对有关金融机构和金融业务的税收优惠和财政补贴，以及在业务活动中财政、金融部门的紧密配合和相互协作上；三是以农业保险、失业保险、社会最低生活保障等形式加大对弱势群体、弱势产业和落后地区的转移支付，增强其抗风险的能力和偿付能力，以为金融的有效偿付提供必要的政策支持。

　　（三）构建完善的弱势金融机构体系

　　弱势金融体系既包括政策性金融、开发性金融、商业性金融和合作性金融等传统金融组织形式，也包括担保、保险、租赁、小额信贷等创新金融组织形式。各机构间相互并存、定位明确、合理分工、功能互补、有序竞争、协调发展，满足弱势产业、弱势群体和落后地区多元化、全方位的金融需求。

　　一是发挥政策性金融的功能和作用。政策性银行要转变为更加符合市场经济需要的、财务上可持续、有

竞争力的开发性金融机构。在提供国家财力许可的政策性金融服务的同时，不断拓宽业务范围，更好地为欠发达地区、“三农”等提供更持久的金融服务。当前重点是要结合实际需要，对农业发展银行、国家开发银行的定位进行新的探索。

　　二是加大现有商业性金融机构改革的力度。商业金融机构要能够更好地为欠发达地区、“三农”等提供持久的金融服务，需要进一步明晰产权、完善治理，形成与其他层次金融机构合理分工、可持续发展的商业金融机构体系。要稳妥推进中国农业银行股份制改革，强化农业银行服务“三农”的重要作用。继续推进农村信用社改革，引导农信社端正经营理念，解决好经营定位问题。加快组建

邮政储蓄银行，促进邮储资金回流农村，增强其在农村地区的储蓄、汇兑和支付服务功能，提高农村资金周转使用效率。

　　三是发展更加贴近农民和农村金融需求的新型小额信贷组织。小额信贷是现阶段农民和农村金融需求的一个重要品种。目前，提供小额信贷业务的主要是农村信用社、农业发展银行和农业银行。但由于机构少、覆盖面窄、服务不足，难以满足农村经济发展的需求。要发展更加贴近农民和农村金融需求的新型小额信贷组织，加快以自然人和企业发起的农村小额信贷组织试点。

　　四是探索建立具备弱势金融功能的其他新型金融服务组织。结合农业规模化经营情况，在部分地区建立农机租赁机构；稳步推进“小额担保贷款+创业培训＋信用社区建设”的有机联动机制建设；总结和推广近年来各地在林权证和海域权证抵押贷款发放的经验，完善抵押登记和流转创新；发展大宗农产品期货市场等。此外，在弱势群体金融服务上，可以结合我国情况，适时建立相应的金融服务机构。比如，成立处理助学贷款、助业贷款的专门机构，负责处理此类贷款。探索建立多种由政府和民间推出的

养老金计划，供不同需求群体自主选择。