关于农村合作金融的改革监管与发展问题

　　-　中国银监会合作金融监管部主任　臧景范

　　农村合作金融改革与监管工作取得重要进展

　　农村合作金融是我国农村金融体系的重要组成部分，也是支持我国农村经济发展特别是社会主义新农村建设的一支重要力量。自2003年8月启动新一轮改革试点以来，迄今已历时3年多的时间。这一期间，银监会按照党中央、国务院的统一部署，在人民银行、财政部、税务总局及地方各级党政的大力支持下，精心规划，严密组织，扎实推进，农村合作金融改革与监管工作取得了重要进展和阶段性成果。

　　一是监督管理体制发生重大变化。按照 “地方政府负责”的总体要求，各地结合实际，选择并组建了适合本地情况的省级管理机构，承担了原由国家监管机构承担的对辖内农村合作金融机构的管理职责。农村合作金融机构的管理和风险责任已移交省级政府承担。截至目前，除海南省外，其他29个省(区、市)的省级管理机构已经全部挂牌开业，并开始履行职责。

　　二是积极探索了多元化的产权改革模式和组织形式。按照“明晰产权关系，强化约束机制”的总体目标和“因地制宜，区别对待，分类指导”的原则，积极推进农村合作金融机构多元化的产权制度改革。在合作制的基础上，试验了股份制和股份合作制的产权模式，试点组建了农村商业银行、农村合作银行以及以县(市)为单位统一法人等新的组织形式。目前全国共组建农村商业银行12家，农村合作银行73家，有674个县(市)的农村信用社实施了以县(市)为单位统一法人改造。

　　三是多年积聚的历史包袱和风险得到一定程度化解。截至目前，央行已向农村合作金融机构发行专项中央银行票据1654亿元，占全部票据额度的99%。2006年第二季度起，专项票据兑付工作也正式启动，累计兑付专项票据46亿元；至2005年末，财政累计拨付保值贴补息69亿元，累计减免营业税、所得税134亿元。经国务院同意，2006年农村合作金融机构的所得税减免政策又延长3年，扶持力度进一步加大。各级地方政府也通过财政补贴、资产捐赠、置换不良资产等方式对农村信用社给予一定程度的政策支持。通过政策扶持和自身努力，农村信用社多年积聚的历史包袱和风险得到了一定程度化解。 2006年6月末，全国农村合作金融机构不良贷款比例按“一逾两呆”口径较改革初期下降 24.6个百分点，资本充足率为7.72%，提高16.17个百分点，农村合作银行资本充足率达到12.28%(按农村信用社资本充足率口径计算)，农村商业银行资本充足率为8.7% (按商业银行资本充足率口径计算)。

　　四是服务“三农”的能力和水平明显提高。截至2006年6月末，农村合作金融机构资产总额达到41467亿元，其中，各项贷款25472亿元；负债总额39658亿元，其中，各项存款36540亿元；所有者权益1809亿元，其中实收资本1898亿元。6月末，全国农村合作金融机构农业贷款余额12241亿元，占全部银行业金融机构农业贷款余额的91.4%，新增农业贷款占全部银行业机构农业贷款增量的 101.4%。在坚持推广小额农户信用贷款、联保贷款等行之有效的服务方式的同时，在银监会的督促指导下，农村合作金融机构积极引入银团贷款、社团贷款方式，加强对农村中小企业的资金支持，较好地满足了各类农村经济主体的资金需求，促进了农村经济的全面协调发展。

　　五是高起点地引入现代银行监管理念并已开始发挥作用。为适应改革深化的新形势和新要求，银监会加大了对农村合作金融机构的监管力度，按照“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的新的监管理念和“准确分类-提足拨备-做实利润-资本充足率达标” 的持续监管要求，进一步转变监管理念，强化风险监管和资本约束，重塑监管框架，改进监管技术，完善监管流程，创新监管手段，确保农村合作金融机构的稳健发展。同时，为摸清真实家底、掌握风险底数，夯实持续监管基础，2006年以来，银监会大力组织开展了贷款五级分类、案件专项治理和有重点的现场检查等工作，并取得了积极成效，为进一步深化改革、促进发展奠定了扎实的基础。

　　当前农村合作金融机构存在的突出矛盾和问题

　　信用风险十分突出。目前，信用风险仍然是农村合作金融机构面临的主要风险，突出表现在不良贷款实际占比高，风险暴露不充分，反弹压力大。虽然通过多方努力，农村合作金融机构账面不良贷款占比降幅较大，但仍然大大高于全国金融机构的平均水平。同时，由于反映不真实和分类不准确等原因，并综合考虑非信贷资产损失情况，其实际风险状况远远高于账面水平。近期，国家不断加大宏观调控力度，行业过剩等风险也有向中小金融机构特别是农村合作金融机构转移的倾向，在农村合作金融机构现有风险管理水平下，如不进行有效控制，不良贷款将面临很大的反弹压力。

　　操作风险十分严重。与其他金融机构相比，农村合作金融机构的内部控制非常薄弱，有章不循、违规操作问题比较普遍，导致案件数量一直居高不下。 2006年以来，案件专项治理工作中检查发现了大量未暴露案件，充分表明农村合作金融机构的操作风险的严峻性和加强内控制度建设的重要性和急迫性。

　　风险拨备缺口巨大。由于经营不善和长期亏损，农村合作金融机构在风险拨备提取上欠账很多，目前，仅按四级分类计提标准计算，拨备覆盖率及充足率都很低，如以五级分类标准计算，缺口则更为巨大。

　　资本充足程度严重不足。从账面看，农村信用社及农村合作银行资本充足率虽然已达到了监管要求，但若以商业银行资本充足率口径计算，其资本充足程度差距很大。另外，受股权结构以及增资扩股期间不规范因素影响，农村合作金融机构的股金真实性和稳定性都较差，容易受外部或农村合作金融机构经营情况的影响而发生波动。

　　省联社职责边界不够清晰。经过3年多的努力，以省联社为平台的农村信用社的管理体制框架已经基本建立，各省联社作出积极努力，在整顿队伍、清收不良、案件治理、内部制度建设等方面取得了一定成效。但从总体效果看，由于制度设计等方面的原因，这种体制本身存在着一些缺陷和问题，突出表现在省联社“三位一体”的职责定位，政企不分，履职边界模糊。受多种因素影响，省联社管理上“越位、缺位和串位”现象时有发生。

　　法人治理很不完善。一是股权结构不合理，股权极度分散，缺乏持股份较大的股东，也没有建立起小股东参与治理的有效机制；二是社员(股东)参与管理的机制都还很不健全，对经营管理层的约束作用没有充分发挥，内部人控制问题没有得到根本改善；三是董(理)事会职能发挥不充分，职责不明确，董(理)事素质不高，缺乏必要的专业知识；四是监事会缺乏独立性，制衡和监督作用没有真正体现；五是对规模较小的农村合作金融机构而言，治理形式过于复杂，治理成本高，效率低。

　　人才队伍素质差距很大。相比其他金融机构，农村信用社人力资源结构性矛盾和队伍素质低下的问题突出，主要表现在数量庞大、素质较差、年龄老化、效率低下。根本原因在于尚未建立符合现代金融企业要求的人事制度与激励约束机制，导致员工能进不能出，职务能上不能下，收入能增不能减，难以适应市场竞争的需要。

　　支农服务水平有待提高。当前农村合作金融机构在金融服务方面面临的主要问题是，服务层次低，手段不足，服务方式单一，服务质量不高，难以满足多元化的金融服务需求。另外，由于缺乏有效的政策支持，还没有建立起长效的激励机制，正向引导不足，目前仍有不少限制其业务发展的歧视性政策规定，影响业务发展。

　　扎实稳步地推进农村合作金融机构的改革与发展

　　通过认真总结与分析，并在反复研究论证和征求多方面意见的基础上，银监会研究提出了今后一个时期农村合作金融改革与监管工作的总体思路，即坚持为“三农”服务的宗旨，坚持市场化的改革取向，坚持按照经营现代化方向办成现代金融企业，1年实现贷款风险由四级分类向五级分类过渡，3年基本理顺管理体制，用5到10年时间把农村合作金融机构分期分批逐步建成产权明晰、经营有特色的社区性农村银行业金融机构。当然，考虑到全国的不平衡性，在工作开展中既要瞄准目标，又要照顾现状，要紧密结合农村合作金融机构的实际，实行分类指导、区别对待，梯次推进，逐步达标。

　　近年来的实践证明，上述思路符合我国农村合作金融机构改革发展的实际，也适应我国农村经济发展的实际。这里，需要重点强调以下几个方面的问题：

　　坚持一个方向

　　农村合作金融机构的根在农村、在农民、在农业，离开“三农”势必成为“无源之水，无本之木”。因此，农村合作金融必须牢固地坚持为“三农”服务的方向。中央关于社会主义新农村建设重大战略决策的提出，为农村合作金融提供了更为广阔的发展空间和施展舞台，要在认真总结过去经验教训基础上，把准服务定位，转变服务作风，拓展服务领域，创新服务手段，提升服务水平，为社会主义和谐农村建设作出新的贡献。

　　把握六项原则

　　一是政企分开。目前，省联社履职行为不规范情况的产生主要是由其管理机关、金融企业、自律组织“三位一体”而造成的。因此，从发展看，必须坚持政企分开原则，通过构建完善金融企业市场退出机制，建立存款保险制度，逐步减轻省级政府对农村合作金融机构的风险责任。与之相配套，逐步弱化和剥离省联社的行政管理职能，增强其服务功能，根据市场化改革取向把省联社办成股份公司制的银行业金融机构。但是，这项工作必须循序渐进，稳步进行。

　　二是政商分离。农村合作金融机构是由辖区内各类经济主体入股组成的社区性地方金融机构，是按照“四自”原则开展经营活动的市场主体。由此，农村金融改革应该坚持政策性金融与商业性金融分开的原则，这样才能保证农村合作金融改革的市场化方向。农村合作金融的改革必须纳入农村金融改革的整体框架，对农业发展银行应明确界定其服务领域，属于政策性范畴的业务应逐步转由农业发展银行承担。同时，农村合作金融机构也要发挥其网点、人员优势，积极代理农业发展银行业务，最终实现政策性金融与合作金融协调配合，共同为社会主义新农村建设服务的健康机制。

　　三是做实县域。目前，我国城乡金融机构之间，在改革进度、资金投入、网点覆盖、业务发展、风险程度、人员素质、管理水平、经营环境等各方面都存在着较为严重的不平衡现象。作为农村金融改革的重要组成部分，农村合作金融改革必须坚持做实县域原则，要通过农村合作机构的发展，壮大县域金融力量，强化县域金融服务，从而改善城乡金融体系现状。我国不缺少在城市的大金融机构，而是缺少真正在县域提供金融服务的中小金融机构。农村合作金融机构在改革中必须立足县域，而不是合并求大，弃乡进城，将机构、人员、业务向城市倾斜。

　　四是科学治理。科学的法人治理是农村合作金融机构自我约束机制建立的前提，也是其长期健康发展的保障。在改革中，应注意避免急于求成和简单翻牌思想，坚持科学法人治理原则，切实在内在机制上下功夫。农村合作金融机构的改造要在明晰产权关系基础上，着力建立符合现代金融企业制度和社区性小机构特点的法人治理结构和相应的运行机制，让资本说话，用股权联结，以规则约束，通过经营机制转换，建立有效约束机制，尽快成为“四自”的市场主体。

　　五是风险为本。长期以来，农村合作金融机构积累形成了巨大历史包袱，主要是由于缺乏必要的防范、控制风险的意识，重规模、轻管理，忽视资本约束而导致的。因此，改革过程中，农村合作金融机构应逐步树立风险为本和审慎经营意识，建立健全以资本管理为核心的约束机制，实现由外延扩张为主的粗放型增长方式向以内涵提高为主的集约型增长方式转变。树立“成本可算、利润可获、风险可控”的经营理念，提高风险识别、计量与控制能力，完善并有效执行内控制度，做实资产和利润。农村合作金融监管机构也要立足资本监管和风险监管理念，积极采取分类监管和差别监管措施，督促引导农村合作金融机构经营意识的更新和经营机制的转换。

　　六是正向激励。农村合作金融机构地处农村，服务“三农”，其客户对象、业务经营、生存环境等各方面与城市金融机构均有较大区别，成本高、风险大、收益低，经营难度大。考虑到农村合作金融机构在农村金融和社会主义新农村建设中的重要地位和作用，必须充分调动其支农服务的积极性、主动性。但是根据农村合作金融机构商业化、市场化改革方向的要求，对这类机构不宜通过行政命令方式来达到相应的政策意图。必须通过合理政策安排，通过差别税率、财政补贴、政策性业务损失补偿等市场化手段，以经济利益引导农村合作金融机构不断加大支农服务力度，为社会主义新农村建设提供金融支持。同时，应着力加强农村地区司法环境、诚信环境建设，建立完善农业保险和担保机制，降低农村合作金融机构的信贷风险，提高其加大信贷投入的积极性。

　　理清五个关系

　　一是商业化经营与服务“三农”的关系。农村合作金融机构作为独立的市场主体，必须按照市场化、商业化方向推进改革；同时，作为地处农村的金融机构，农村合作金融坚持为“三农”服务的方向，也是市场选择的结果。能否正确处理好商业可持续发展与为“三农”服务的关系，是农村合作金融机构改革能否顺利推进，能否达到预定目标的关键问题。总体上看，两者互为前提，不存在根本矛盾。农村合作金融机构可持续发展是其发挥服务“三农”作用的前提和基础，如果不能实现商业上的可持续，农村合作金融机构的服务能力必将逐步降低，最终无法生存，更谈不上支农服务功能的发挥。作为地处农村的金融机构，农村合作金融机构的竞争力在于其人缘、地缘和网点优势。离开“三农”阵地，与商业银行争市场、抢客户，必将因为其技术、产品和服务上的差距而处于劣势，最终形成损失，难以实现商业上的可持续发展。

　　二是统一监管标准与农村合作金融机构特殊性的关系。按照依法、公开、公正和效率监管原则，为统一监管语言，提升农村合作金融机构的监管水平，银监会明确提出要以商业银行监管标准为标杆，统一监管标准，实施对农村合作金融机构的监管。但考虑到农村合作金融机构种类多样，风险状况、经营状况也各不相同，如果采取相同的监管措施，势必降低监管的针对性和有效性，不利于实现维护金融体系稳定、防范化解金融风险、保护金融消费者权益的目标。因此，在总体上坚持统一监管标准的同时，也必须实行分类监管和差别监管。即针对农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等不同类型机构的特点，实施不同方式的监管；对同类机构，要根据其资本充足状况、资产质量状况、管理状况、流动性状况、市场风险状况等的监管评级结果及风险状况采取不同的监管方式。

　　三是法人治理规范性与灵活性的关系。按照现代公司治理理论，“三会一层”是较为科学的治理模式。但从实践看，受制于农村合作金融机构的经营规模，这种理论上行之有效的法人治理模式，实际运行效果并不理想，反而带来了机构臃肿、决策效率低等弊端。因此，必须结合农村合作金融机构小型社区法人的特点，在坚持完善决策、执行、监督相互分离、彼此制衡原则前提下，妥善处理好法人治理规范性与灵活性的关系，探索建立适合农村合作金融机构特点的法人治理模式，以推进农村合作金融机构高效、安全、稳健的金融运作，实现存款人安全与股东合理回报的良性平衡，提高经营决策的效率和效果。

　　四是省联社外部约束与农村合作金融机构自我管理的关系。按照目前农村合作金融管理体制的框架，由农村合作金融机构入股组成的省联社承担着对入股机构的行业管理职能。这种管理职能与农村合作金融机构经营的“四自”原则之间在理论上存在着一定矛盾。如何处理好两者之间的关系是当前农村合作金融机构管理体制改革中必须面对和正确处理的问题，也是省联社职能转换的关键问题。对这个问题必须有一种历史的眼光和视角。长期以来，由于管理体制几经变迁，农村合作金融机构一直都没能够独立行使其法人权利，加之产权不明晰、法人治理不健全等原因，大部分农村合作金融机构缺乏必要的自我约束能力。因而改革过程中，将农村合作金融机构交由省级政府管理，并取得了一定成效。但从发展角度看，这两者之间应是一种此消彼长的关系，在农村合作金融机构自我约束能力增强后，省联社外部约束的意义相对减弱，省联社也应相应减少其管理责任；当农村合作金融建立起有效自我约束机制后，省联社也应相应的从管理型联社向服务型联社过渡。

　　五是资金扶持与转换经营机制的关系。中央银行专项票据政策提出了“花钱买机制”的政策要求。农村合作金融机构要充分理解资金扶持政策的政策意图，正确处理好资金扶持与转换经营机制的关系。要以专项票据考核工作为契机，对照

人民银行、银监会明确各项考核要求，着力明晰产权关系、完善法人治理、加强内控制度建设，在获得国家资金支持的同时，实现经营机制的转换和自我发展能力的全面提升。

　　实现阶段性和远景目标的和谐统一

　　农村合作金融的现状是几十年发展形成的，情况复杂，包袱沉重，制约因素众多，推进改革必须承认现状，理性分析，科学把握工作节奏。要坚持逐步推进的原则，既瞄准远景目标，又照顾现实情况，充分考虑农村合作金融机构的承受能力，注重阶段性和远景目标的和谐统一，梯次推进，分步达标。农村合作金融机构的改革与发展必须与农村市场经济改革的整体进程相衔接，必须与农村合作金融机构自身的“四自”能力相适应，必须与金融机构的市场退出机制及存款保险制度安排相配套，必须与各地农村经济的发展状况及农村合作金融机构的实际情况相吻合。-