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死守18亿亩耕地 十一五土地纲要重新规划

http://www.sina.com.cn 2006年10月22日 09:55 中国经营报

  “十一”长假刚刚结束,国土资源部一行40余人便奔赴全国各地,按国务院要求开始重新进行《全国土地利用总体规划纲要》(以下简称纲要)修编工作。

  此行主要目的,就是要对《纲要》的各项关键指标进行调整——18亿亩耕地保有量死守到2020年,是国务院的死命令。

  由于修编的工作涉及重新调研、汇总、上报、审批。尽管国土资源部已经在尽力争取时间,但据业内预测,《纲要》在今年最后三个月完成修编,并由国务院批准公布的可能性已经很小。

  重新调研

  10月12日,山城重庆。

  全国各省、直辖市、计划单列市以及新疆生产建设兵团国土部门的规划负责人神色匆匆。他们是在黄金周之后才被临时通知到重庆开会的。这次会议由国土资源部规划司司长胡存智主持,他同时还兼任着全国土地利用总体规划修编工作委员会主任,重新部署《纲要》修编的调研工作,是这次会议的主题。

  半个月前,国土资源部上报的《纲要》草案被国务院以“不够严格”为由被暂缓审批,重新调研工作随之启动。“总的标准已经确定,就是到2020年时,确保18亿亩的耕地保有总量,这是国务院的‘死命令’。”一位参会的国土资源部内部人士告诉记者。

  一位与会官员向记者透露,这次重新部署的调研工作中,耕地、农用地的保护是头等大事。调研将依照“四清查、四对照”的原则进行,重点要查实分析耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量等关键数据,在此基础上,“从严开展《纲要》修编工作”。

  所谓“四清查四对照”具体是指,查清规划期内新增建设用地总量,与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查;查清闲置土地和低效用地数量,与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查;查清耕地和基本农田保有量,与规划保护目标对照检查;查清违法用地数量和处理情况,与违法用地的处理要求对照检查。

  显然,这将成为重新调研的主要“问题单”。

  死守耕地

  半个多月前,国务院149次常务办公会做出了暂缓批准国土资源部上报的《纲要》草案的决定——对耕地保护政策的不满,是国务院做出如是决定的主要原因。

  记者了解到,在国土资源部上报的草案中,每年允许的耕地减少数量为280万亩,当时,国土资源部内部认为这已经是一个相当严格的标准,但国务院仍表示这个计划“不够严格”。

  对于280万亩这个数字,国土资源部实际上也是经过精确的测算得出的:根据国家“十一五”规划纲要,“十一五”期末,即2010年耕地保有量保持在1.2亿公顷(合18亿亩)。2005年为1.22亿公顷(18.3亿亩)。这就意味着,按此计划,“十一五”期间每年耕地可以减少0.3%,即600万亩,如此对比,280万亩的数字确实已经十分严格。

  “但国务院这次提出,18亿亩这个数字要坚持到2020年,这导致《纲要》必须重新修改。”一位知情人士告诉记者。他透露,国务院之所以提出如是要求,主要是考虑到未来10~15年中,中国的人口还处在高增长的状态,对于粮食安全的要求就十分苛刻,而死守耕地是保证未来中国粮食安全的基本条件。

  出于同样的原因,国务院提出在“十一五”期间,基本农田不能再减少,而《纲要》草案中与年均减少280万亩耕地连带提出的年新增500万亩建设用地,也被认为没有体现集约、节约的原则,应该进行相应调整——这一切的根本,均在于对耕地保有总量不可突破的底线。

  协调之难

  由重置耕地底线而引发重新调研到汇总无疑需要时间,不过更加耗费时间的却是与地方政府的协调工作。面对这一切,国土资源部一位内部人士向记者坦言,《纲要》年内出台的可能性已经不大。

  记者了解到,在此前进行的修编工作中,在农用地转用、占补平衡等关键指标的分配上,国土资源部与地方政府反复协调才能确定的情况并不少见。当时,国土资源部曾分配给东部某省“十一五”期间,总共12000亩的农用地转用指标,并要求当地国土系统以此为依据,上报自己的用地规划。不过,该省提出应与情况相似的临省,在这一关键指标上保持相同水平。

  地方政府的坚持一度令局面有些尴尬。最终经过反复协调,国土资源部一方面削减了邻省的农用地转用总量指标,同时又小幅度地提高了该省的总量指标,事情才算解决。

  除此之外,还有另一大问题:由于地方对于建设用地的需求持续放量,因此,地方政府存在不同程度的瞒报实际耕地总量问题。在一次非正式的检查当中,国土资源部曾发现,不少地方将基本农田谎报为中低产田,甚至荒地,以便占用开发。而在本次调研的过程中,则必须摸清现有耕地的实际总量,这无疑又需要与时间赛跑。

  影响几何?

  “如果《纲要》年内不能完成,明年的工作可能会受到一些影响。”青岛市国土资源与房屋管理局负责征地的一位官员表示。他所担心的是,明年农用地转用指标总量无法确定,也就无法向省和计划单列市分解,从而导致农用地转用的审批工作遇到障碍,甚至暂停。

  按照目前我国所执行的土地管理制度,实行的是总量向地方逐级分解的模式,尤其在农用地转用的指标上。也就是说,首先需要由中央政府确定年度转用的总指标,再分解到各省,由省分别制定下辖市、地区的指标方案,上报国土资源部批准。所以,《纲要》实际上是各级指标总量制定的依据,《纲要》一旦推迟,此后的一系列计划指标都将受到影响。

  中部地区某省份的国土厅官员就告诉记者,省里明年将新建3~4个高科技工业企业,需要土地部门的配合,而现在的状况让他很犯难。

  记者了解到,这3~4个即将上马的高科技企业,可能将涉及到一定数量的农用地转用。本来省国土厅计划使用一定量的工业存量用地,再转用少量的农用地,就可以满足项目的需要,而且转用的总量可以在省厅的权限之内。不过,按照目前的情况,一旦明年的指标分解落实受到影响,那部分农用地转用的指标就受到影响,项目的上马很可能将受到连带影响。

  不过,国土资源部已经意识到了这一问题。目前可以确定的是,奥运工程及其配套设施、国家级重点基础设施建设、港口建设、科研基地建设等重点项目,可以通过特殊程序,在取得发改委立项之后,如需转用农用地,可先行转用,待《纲要》审批通过,分解到省之后,再行从总量中减除。


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