专家称土地资源支配权不在中央和省而在市县政府

　　王育琨/文

　　国务院总理温家宝27日主持召开国务院常务会议，严肃处理郑州市违法批准征收占用土地14877亩建设龙子湖高校园区问题。国务院认定，这是一起严重违反土地利用总体规划、违法批准征收占用土地数量巨大的案件。国务院总理主持会议对郑州违法用地的定性，意义特别重大。这里涉及房地产体制的核心地带，预示我国土地资源配置的支配权力结构的重新调整。

　　土地资源的支配权不在中央和省而在市县政府

　　郑州14877亩违法用地不是一个特例，而是中国当下一种普遍现象。据国土资源部对1999年新《土地管理法》实施以来，全国的土地违法案件查处情况的统计，省市政府违法立案数比例为20%，所涉及的土地面积要达到60%。国土资源部的官员没有讲，那占立案数80%和涉及土地40%的违法案件，是由谁主导的？根据我们掌握的情况看，应该是由市、县、乡镇和村所主导的。经济学家张五常日前在一次报告会上说，他经过两年时间在浙江等地基层调研发现，中国权力的实体在县政府。理由是县政府掌控着土地资源的支配权。而按照土地法，县政府只是一个执行机构，并不具备土地征用的决定权。是经济学家错了，还是我们的体制的确如此？

　　县政府作为土地征用的实体执行机构，具有上级政府所不具备的权力优势。他们的途径多种多样：或者通过修改总体规划和土地利用规划，或者通过“生米成熟饭”的既成事实，或者通过招商引资特例特批，或者通过默认镇、村基层组织的违法用地实现着对土地财富的支配权力。郑州龙子湖高校园区的违法占地，只是在所有违法用地形式中最为正统的一种，即以市政府的区域总体规划修订为龙头，以地方产业结构调整为旗帜，以省市政府正式会议决定为基准。其实，这种“正统的”违法用地，可以说在所有违法用地中所占比例不到一半。

　　在西方，城市总体规划和区域控制详规经过立法机构通过，便成为城市开发建设所依赖的“规划公器”，再大的行政长官不具备调整的权力。在中国，规划不是公器，规划是城市政府的提款机。城市的总体规划和详规是城市政府独立掌控的资源，需要一把手与时俱进地拍板作出调整。一块工业用地，经过权衡可以变为住宅用地或是商业用地，容积率可以从0.5变成1、3、5······一切都在因地制宜和与时俱进的旗帜下完成，而同样一块地，建楼房1万平方米和建5万平方米的收益差距，显而易见的巨大。变更项目规划条件，几乎成了一个独特的无本万利的行业，几乎遍布每个城市。城市政府的规划权，常常被区县政府所侵蚀。区县政府本身没有规划权，但是它们通常通过违章建筑遭受罚款的方式，获得正式准生证。一个城市调查显示，有2/3的建筑，是在区县政府支配或默许下的非法建筑。

　　郑州违法占地案例，具体展示了当下中国财富支配的权力结构。在这种权力结构的核心部位，不是北京，不是省政府，而是市县政府。

　　城市建设独重开发商的体制

　　中国获得建设用地基本有两个合法路径。第一个合法途径是农户获得宅基地。近年来许多城市人从农民手里买块宅基地建房，虽然没有产权证，但是却也低价住上了别墅。第二个合法途径就是城市开发土地直接给了开发商。而国外通行的把地块直接给最终投资者的做法，在我国却很难行得通。集资建房的侠客于凌罡，实际上所要求的就是西方社会通行的做法，即政府把建设用地直接给最终投资者。可是，虽然于凌罡迅速蹿红，但是却根本不可能撼得动独重开发商的体制。

　　在现有体制下，是开发商而不是最终投资者从政府手里获得土地。因为中国的市政建设许多是由开发商完成的。20世纪80年代晚期，随着经济改革的启动，形成中央和地方两级财政的区别，地方特别是城市政府，为了支配更多资源，而普遍采取了实物地租的形式，搞城市开发。即，批给开发商一块地，价格不高，但是让开发商投资搞一些共建作为交换，俗称“实物地租”。

　　现在，改革虽然深化了许多，但是这种由开发商把土地变成熟地的习惯，却一直沿袭下来。政府官员也就把土地开发的责任交给了开发商。开发商则正中下怀，实物地租是搞名堂的地方。就是近年来的公开招拍挂，前后有一系列闭门运作，能够确保特定地块交到特定开发商手里。开发商通过招拍挂的形式拿到土地，也可以跟城市政府谈判，把一次性交的地价分展成横跨几年分期交付。这个谈判过程是如此的隐秘，以至于一些高端楼盘已经全部售罄，就是连开始承诺的从农民那里征地的价款也还没有付完。城市政府只关心任期利益，开发商只关心眼前利益，而真正的公共长远利益，却无人问津。

　　治理住房危机重在制度和流程建设

　　恢复城市规划的“人民公器”的本来面目，按照城市规划的本质来搞城市开发建设，无疑是制度建设最重要的方向。现行开发商实物地租的体制，不是长治久安之道，而且滋生出许多病变。一如现代公司治理结构，由外部独立董事占多数席位的董事会，执掌对公司经营战略确定和实施督察，一个城市的规划权力，可以交给由内外精英组成的城市治理委员会来实行权力，而城市外部独立委员占有多数席位，可能会有助于突破中国目前的困境。那些有投票权的委员，要以自己的名誉、专业和收入，为这个城市的未来担负起责任。

　　过多投资砸向不动产，是宏观政策的失误。与大部分行业社会平均利润率7%至8%的水平相比，30%以上的利润率就算是暴利了，而近年来房地产开发的利润普遍高于此水平。据新近江苏盐城公布房价成本的统计，开发商成本利润率达到100%。许多城市的典型调查，显露出同样的趋势。值得注意的是，这里仅仅是成本利润率，而不是自有资金利润率。据估算开发商的自有资金回报率，往往高达300%。

　　在中国一窝蜂涌向不动产时，欧美城市几十年城市面貌没有发生变化的情况下，跨国公司却飞速发展，日益控制全球资源配置的上游，攫取大量的超额利润。在中国百业待兴，自主创新特别缺乏的背景下，房地产回报率如此之高，形成了很危险的导向。故此，各级政府，应该迅速制定基于行业平均利润率的宏观导向。可以设计一个累进的基数，在政府与开发商之间进行重新分配。比如，在超过平均利润率10%-20%的部分，可以考虑政府与开发商五五分成；在超过平均利润20%-40%的部分，可以政府得60%，开发商得40%；在超过平均利润率40%-60%的部分，可以考虑政府得80%，开发商得20%；在超过平均利润60%-100%的部分，政府得90%，开发商得10%；在超过平均利润率100%时，则100%交归政府。

　　对最终投资者的调控，也至关重要。房地产的增值，基本上是一种城市环境丰度的指示器，因此应该开征不动产增值税。这个税项并不是要在转让时才征收，而是每年都应该根据当地的权威评估，确定征收系数。对自己没有住，也没有能够租出去的房产，还应该加收空置房税。这种对占用国家稀缺资源的惩罚性征税，有助于遏制囤积住房的过度投资行为。

　　在注重体制和流程建设的同时，也要整顿房地产开发秩序，对违规违章的项目该罚就罚，对隐瞒不报的收入课以重税。可以从公示土地使用证、规划许可证、建筑许可证开始，让现在已经买了房的业主看看，他们的公共权利是否被侵犯。如果被侵犯，就要加倍补偿他们。补偿之余还要把一大笔资金用于改造城市公共设施和地下基础设施。

　　在今后一段时间，围绕着土地资源支配权结构的重新调整，不可避免。我们需要重新审视我们国家的提升国民福利层次的总体战略，需要检讨我们的城市开发方式和一系列体制安排。惟其如此，才能真正进入

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　　来源：经济观察报网