死守18亿亩耕地 十一五土地纲要重新规划

    本报记者 李乐

　　“十一”长假刚刚结束，国土资源部一行40余人便奔赴全国各地，按国务院要求开始重新进行《全国土地利用总体规划纲要》(以下简称纲要)修编工作。

　　此行主要目的，就是要对《纲要》的各项关键指标进行调整——18亿亩耕地保有量死守到2020年，是国务院的死命令。

　　由于修编的工作涉及重新调研、汇总、上报、审批。尽管国土资源部已经在尽力争取时间，但据业内预测，《纲要》在今年最后三个月完成修编，并由国务院批准公布的可能性已经很小。

　　重新调研

　　10月12日，山城重庆。

　　全国各省、直辖市、计划单列市以及新疆生产建设兵团国土部门的规划负责人神色匆匆。他们是在黄金周之后才被临时通知到重庆开会的。这次会议由国土资源部规划司司长胡存智主持，他同时还兼任着全国土地利用总体规划修编工作委员会主任，重新部署《纲要》修编的调研工作，是这次会议的主题。

　　半个月前，国土资源部上报的《纲要》草案被国务院以“不够严格”为由被暂缓审批，重新调研工作随之启动。“总的标准已经确定，就是到2020年时，确保18亿亩的耕地保有总量，这是国务院的‘死命令’。”一位参会的国土资源部内部人士告诉记者。

　　一位与会官员向记者透露，这次重新部署的调研工作中，耕地、农用地的保护是头等大事。调研将依照“四清查、四对照”的原则进行，重点要查实分析耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量等关键数据，在此基础上，“从严开展《纲要》修编工作”。

　　所谓“四清查四对照”具体是指，查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。

　　显然，这将成为重新调研的主要“问题单”。

　　死守耕地

　　半个多月前，国务院149次常务办公会做出了暂缓批准国土资源部上报的《纲要》草案的决定——对耕地保护政策的不满，是国务院做出如是决定的主要原因。

　　记者了解到，在国土资源部上报的草案中，每年允许的耕地减少数量为280万亩，当时，国土资源部内部认为这已经是一个相当严格的标准，但国务院仍表示这个计划“不够严格”。

　　对于280万亩这个数字，国土资源部实际上也是经过精确的测算得出的：根据国家“十一五”规划纲要，“十一五”期末，即2010年耕地保有量保持在1.2亿公顷(合18亿亩)。2005年为1.22亿公顷(18.3亿亩)。这就意味着，按此计划，“十一五”期间每年耕地可以减少0.3%，即600万亩，如此对比，280万亩的数字确实已经十分严格。

　　“但国务院这次提出，18亿亩这个数字要坚持到2020年，这导致《纲要》必须重新修改。”一位知情人士告诉记者。他透露，国务院之所以提出如是要求，主要是考虑到未来10~15年中，中国的人口还处在高增长的状态，对于粮食安全的要求就十分苛刻，而死守耕地是保证未来中国粮食安全的基本条件。

　　出于同样的原因，国务院提出在“十一五”期间，基本农田不能再减少，而《纲要》草案中与年均减少280万亩耕地连带提出的年新增500万亩建设用地，也被认为没有体现集约、节约的原则，应该进行相应调整——这一切的根本，均在于对耕地保有总量不可突破的底线。

　　协调之难

　　由重置耕地底线而引发重新调研到汇总无疑需要时间，不过更加耗费时间的却是与地方政府的协调工作。面对这一切，国土资源部一位内部人士向记者坦言，《纲要》年内出台的可能性已经不大。

　　记者了解到，在此前进行的修编工作中，在农用地转用、占补平衡等关键指标的分配上，国土资源部与地方政府反复协调才能确定的情况并不少见。当时，国土资源部曾分配给东部某省“十一五”期间，总共12000亩的农用地转用指标，并要求当地国土系统以此为依据，上报自己的用地规划。不过，该省提出应与情况相似的临省，在这一关键指标上保持相同水平。

　　地方政府的坚持一度令局面有些尴尬。最终经过反复协调，国土资源部一方面削减了邻省的农用地转用总量指标，同时又小幅度地提高了该省的总量指标，事情才算解决。

　　除此之外，还有另一大问题：由于地方对于建设用地的需求持续放量，因此，地方政府存在不同程度的瞒报实际耕地总量问题。在一次非正式的检查当中，国土资源部曾发现，不少地方将基本农田谎报为中低产田，甚至荒地，以便占用开发。而在本次调研的过程中，则必须摸清现有耕地的实际总量，这无疑又需要与时间赛跑。

　　影响几何？

　　“如果《纲要》年内不能完成，明年的工作可能会受到一些影响。”青岛市国土资源与房屋管理局负责征地的一位官员表示。他所担心的是，明年农用地转用指标总量无法确定，也就无法向省和计划单列市分解，从而导致农用地转用的审批工作遇到障碍，甚至暂停。

　　按照目前我国所执行的土地管理制度，实行的是总量向地方逐级分解的模式，尤其在农用地转用的指标上。也就是说，首先需要由中央政府确定年度转用的总指标，再分解到各省，由省分别制定下辖市、地区的指标方案，上报国土资源部批准。所以，《纲要》实际上是各级指标总量制定的依据，《纲要》一旦推迟，此后的一系列计划指标都将受到影响。

　　中部地区某省份的国土厅官员就告诉记者，省里明年将新建3~4个高科技工业企业，需要土地部门的配合，而现在的状况让他很犯难。

　　记者了解到，这3~4个即将上马的高科技企业，可能将涉及到一定数量的农用地转用。本来省国土厅计划使用一定量的工业存量用地，再转用少量的农用地，就可以满足项目的需要，而且转用的总量可以在省厅的权限之内。不过，按照目前的情况，一旦明年的指标分解落实受到影响，那部分农用地转用的指标就受到影响，项目的上马很可能将受到连带影响。

　　不过，国土资源部已经意识到了这一问题。目前可以确定的是，奥运工程及其配套设施、国家级重点基础设施建设、港口建设、科研基地建设等重点项目，可以通过特殊程序，在取得发改委立项之后，如需转用农用地，可先行转用，待《纲要》审批通过，分解到省之后，再行从总量中减除。