告别特权旧体制 建设公正新市场

　　王梓 葛耘娜

　　10月18日，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)由新华社全文刊发。其中明确，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。

　　面对这些矛盾和问题，《决定》明确，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。公平正义则是社会和谐的基本条件。

　　要实现更加公平的社会环境，当然不是否定近30年的市场化改革，而是要更加注重社会公平，加快垄断行业改革。改革的深化，必然涉及对现有利益格局的调整，涉及对“特殊利益集团”的铲除，任重而道远。

　　针对建设

和谐社会的一些“不和谐”因素，本报特别邀请了

中国经济体制改革研究会会长高尚全、中国市场经济研究会常务副会长周为民、中国人民大学农业与农村发展学院教授康晓光、中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙，就“特殊利益集团”问题展开了专题讨论。是为21世纪北京圆桌第106期。

　　特殊利益集团已形成

　　《21世纪》：曾有官员表示，中国改革已经进入利益格局调整的新阶段，我们必须承认不同的利益层次和利益集团的存在。您是否认同？如何定义“特殊利益集团”？

　　高尚全：改革开放以来，我国的社会阶层构成发生了新的变化，产生了利益主体多元化，形成了多种利益集团。出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，江泽民同志代表党对这些新的社会阶层成员做出了新的评价，肯定他们“通过诚实劳动和工作，通过合法经营，为发展社会主义社会的生产力和其他事业做出了贡献”。

　　各种利益集团的出现是社会发展的客观存在。但一些垄断利益集团，依靠行政性手段垄断资源。另外，靠权力寻租而形成的一些群体，这就形成了所谓的“特殊利益集团”。特殊利益集团的存在是违反市场经济的公平原则的，因而我们必须打破垄断，同时要防止权力寻租，以促进社会和谐。

　　周为民：我认为，利益群体的多元化，既是一种客观的状况和趋势，又是社会发展进步的表现。旧体制下经济与社会结构的特点是简单、平均、同一。这不是说它没有不同群体之间的利益差别，实际上那时在城市职工和农民之间的利益差别是非常突出和严重的，而且是被隔绝城乡的制度壁垒所固化的。这种差别在一个时期甚至是活着和饿死之间的差别。只有把经济与社会结构保持在简单、平均、同一的状态，才能保证同样简单的、一刀切的指令性计划统制方式的有效性。而在市场化改革中形成的社会阶层及阶层之间、阶层内部的不同利益群体及其利益差别，与过去那种情况相比有根本不同的性质。

　　第一，这是市场扩展、分工深化、社会经济结构变革的结果，反映了经济的发展。第二，与市场关系相联系，这是在形成了具有独立经济利益的市场主体这个基础上出现的，所以，这样造成的利益群体的多元化，意味着社会自主程度的提高。第三，由市场经济的竞争性所决定，不同阶层和利益群体不是封闭、凝固的，而是开放、流动的；由市场主体的自主性所决定，不同阶层、群体之间的利益矛盾可以通过组织化、有序化的讨价还价即谈判协商的方式来处理，这又代表了经济与社会民主的成长。

　　但我们现在说的特殊利益集团却完全是另一回事，不能把它与上面说的社会多元利益群体混淆起来。所谓特殊利益集团，是指凭借特权和垄断地位独占特殊利益，并因此侵害社会利益的集团。

　　康晓光：利益集团本身是个中性的概念，特殊利益集团则有一定的贬义，一般不是纯粹的经济行为，往往通过干预政治决策或决策的执行来谋取自己的利益。还有一种言外之意是它在谋取自己利益时损害了他人利益，特别是国家或社会的整体利益和长远利益。

　　中国现在存在特殊利益集团，还对政府的决策及政策的执行具有影响力。但影响的方式并不完全像西方多党制议会框架下那样运行。它有中国式的运行逻辑，一方面，它们有正规的渠道，比如通过特殊利益集团中的一些代表去做人大代表、政协委员，通过直接投资或者广告来控制媒体，表达声音，干预国家决策等，在某种意义上这不算犯法。另一方面是收买官员，特别是当其利益与一些政府部门或机构利益具有一致性时。有时会出现行业利益与主管部门利益联手来影响国家立法和行政。另外，政府在决策过程中，也会主动把政策向他们倾斜，回应强者的需求，比如在国企改革中，公共政策往往更倾向于关照企业主和高层经理。所以，表面上不一定能看到他们去游说、宣传，或者官商勾结，但他们靠实力无形中迫使政府，或者政府主动来满足他们的利益需求。

　　毛寿龙：特殊利益集团的出现是在改革开放之后，一些采取主动的利益群体，面对政府的管制，他们主动寻找“突破口”，通过寻租方式向有些实权部门谋求公共资源，比如在房地产市场、股市、矿山开发、特许经营、公共工程等领域，就出现了一些寻利性的利益集团。同时，设租获利的官员也成为既得利益者，尤其是实权部门的人员，其收入一般都高于其他部门，成为人们寻找工作优先考虑的对象。这些部门也容易出现腐败大案。

　　简而言之，特殊利益集团就是通过非生产性手段化公为私的利益集团。与之相反，我们也看到改革开放之后出现了一类化私为公的利益集团，比如像环保组织这样的NGO，这是我们要鼓励发展的。

　　特殊利益集团产生于市场？

　　《21世纪》：“特殊利益集团”如何得以形成？是不是市场化改革的必然产物？是否阻碍改革进程？

　　高尚全：资源的行政性配置在任何社会都是存在的，中国在体制转轨中虽然大幅度减少了行政性资源配置，但行政性资源配置不仅在国有经济部门依然普遍存在，而且近年来已经出现向非国有部门渗透的迹象。社会资源的行政性配置“客观上”存在着权力市场化的可能。从80年代中期利用产品“双轨”价差牟利，到90年代要素市场化中的“寻租”，人们不难观察到大量权力市场化的现象。近年来，在土地转让、资金信贷以及股权融资等领域，权力市场化的现象依然没有止步的迹象。

　　当前，我国收入差距拉大了，出现了不同的利益群体。“特殊利益集团”的形成有很多原因，我们不能简单地把原因归咎于改革。我们现在的当务之急是如何解决这个问题。

　　在社会发生巨大变革过程中，发生思想观念的分歧并不奇怪，利益主体多元化和思想观念多样化也是社会进步的体现。问题在于，在利益平衡机制还很不健全和完善的条件下，强势利益集团往往占有甚至垄断“表达”渠道。这种情况一旦左右现实发展方向，就会加剧社会利益关系的失衡，导致社会矛盾激化。

　　康晓光：我认为特殊利益集团是市场化改革的必然产物。首先，市场化带来了高度的分化，其重要特征是各个社会群体掌握资源的程度不一样，比如经济财富差别悬殊，掌握的话语权也不一样等等。实际上，特殊利益集团也是强势集团，他们往往拥有更多的钱和知识，通过钱买通权力、媒体、知识界，来为他们讲话、办事，满足自己的利益，甚至损人利己。这都和财富分配的不平衡密切相关，因此，可以说市场经济必然带来特殊利益集团。这在西方世界也很普遍，可是问题在于他们是否受到应有的约束，其他利益集团可以将其制衡。

　　他们存在于三个领域，包括资本集团、知识集团和一些官僚集团，后者尽管没有形成整体性的组织，但是有共同的利益。最严峻的问题并不是当前存在几个垄断部门，最危险的是这些强势集团联手、勾结，我称之为“精英联盟”。这里所谓精英是指他们对某一类资源占有的比例非常高，比如经济精英是指非常有钱的人。

　　他们对改革的影响要一分为二。一方面，既得利益集团是现行制度下的受益者，特殊利益集团一旦成为既得利益者，就必然会反对改变现行制度安排，肯定会成为某一类改革的阻力。但是，另一方面，往往当他们肆无忌惮地掠夺社会时，也会激起社会反弹。因此，实际上他们的存在一方面阻碍变革，另一方面也在动员社会来改变现实。

　　周为民：中国社会转型时期的特殊利益集团，是旧体制的“存量”侵入正在发育中的市场特别是要素市场，且继续保持其支配地位而形成的。这与渐进式改革在其攻坚阶段长久未能取得实质的突破有关。旧体制的实质是以行政权力垄断、管制经济活动，当渐进改革使市场逐步发展起来，特别是要素市场在基本架构和形式上初步建立起来以后，旧体制的垄断、管制方式没有得到根本的改革，而是继续发挥作用，以至行政性的特权、垄断力量在很大程度上支配着市场，控制着资源配置，并因此大量寻租。所谓特殊利益集团，现在主要就是这种寻租集团。

　　这既突出地存在于若干垄断行业，也同样突出地存在于不少权力部门。市场经济中，有些行业如自然垄断行业，如果由国企来垄断，是以为这样就能避免一般的市场主体进来以后凭借垄断地位追逐垄断利润，以至损害消费者利益，降低社会福利，但现在的情况却是这些行业的国企更有过之无不及地这样干。而若干权力部门更是连制定政策法规的权力都拿来作为最大化谋取部门利益的工具。诸如此类特殊利益集团现象的蔓延，使寻租盛行，腐败丛生。这些特殊利益集团的存在与市场经济的基本精神和要求格格不入，越来越成为市场化改革的阻力和破坏的力量，因为他们最希望保持乃至扩大既有的垄断和特权。对于由此造成的重重问题和矛盾，有的人不知道是糊涂还是另有意图，竟反过来归咎于市场，南辕北辙地主张进一步强化对市场的管制和垄断。这种错误论调和特殊利益集团的存在一样，都是市场化改革在攻坚阶段的障碍。这些障碍当然是要破除的，否则建立并完善社会主义市场经济体制的任务就会半途而废。

　　毛寿龙：特殊利益集团主要是市场化不完善，加上政府垄断和行政管制过头，相关监督机制不完善的结果。利益集团有两类，一类是生产性的，一类是寻租性的。生产性的利益集团的存在往往有利于公共利益，寻租分利性的利益集团往往有利于狭隘的私人利益，而有损于公共利益。前者是应该得到鼓励的，后者则是要控制的。控制的方法之一是要给予生产性的利益集团足够的活动余地，最后取代寻租性的利益集团。寻租性的利益集团目前主要存在于金融领域，和项目审批财政拨款相关的领域、一些垄断部门，还有一些垄断性的公共服务部门如教育和卫生部门等。

　　特殊利益集团将大量人力、时间和资源用到了非生产性的寻租行为上，而这正是在浪费本该投入到改革和发展中的资源。公共资源由寻租能力来配置，严重影响了公共资源的配置效率，也影响了社会公平。寻租行为也腐蚀了不少干部，政府形象也因此严重受损。这些都是对改革进程的阻碍。

　　如何铲除特殊利益集团？

　　《21世纪》：有观点认为，分配不公的最主要因素在于权力市场化。您是否认同？政府部门是否存在资源配置权力过大的问题？如何通过改革和制度建设进行矫正？

　　高尚全：特殊利益集团最大的特点就是他们掌握着一定的权力。由于权力运行的特殊性，为了维护市场公平竞争和效率，同时也为了防止权力“寻租”性腐败，成熟的市场经济都严格限制其介入的领域，并且对权力运行实施有效的监督。

　　权力作为个人或群体的资源参与市场化，本质上是对社会财富的瓜分，它形成少数“暴富”阶层，不但侵犯了他人创造社会财富的收益，而且减少了社会可支配的经济资源，削弱了社会调节贫富差距的能力，加剧了经济转轨期社会的利益关系失衡。

　　行政性资源配置中的权力市场化是社会财富占有和分配不公的最主要因素，其负面影响要远远大于市场调节机制本身的缺陷和社会调节机制的不完善，而且还使后者产生严重扭曲。权力市场化导致了许多领域仍然是血缘和裙带关系盛行，抑制了基于个人能力的公平竞争，市场运行中的优胜劣汰机制往往演变为逆向淘汰，从而加剧了社会利益关系的失衡。权力市场化也对改革本身构成严重扭曲和制约，在一些本不该由市场发挥作用的领域，出现了利用市场化牟利的“假改革”，而在一些应该大力推进市场化的领域，市场化改革却步履维艰。

　　土地要素大规模市场化始于1992-1993年，并且初步形成了以政府垄断出让为特征的一级市场，以土地使用权转让、出租、抵押等交易形式为特征的二级市场。土地市场化中的问题突出反映在土地一级市场功能定位和转让程序方面。政府垄断土地征用的前提是必须保证用于公共事业，商业化用地交易不应运用行政权力，而应按照市场原则进行交易。但在实际运行中，政府几乎排斥了土地使用权拥有者参与交易的权利，直接成为市场交易的主体。在土地市场化中，政府和土地开发商成为最大获利者，土地使用权拥有者的利益不同程度地受到损害。近年来，在城镇拆迁和农地征用环节发生大量民事纠纷，并非仅仅是利益补偿问题，而且深刻反映了政府垄断征用与市场化的矛盾，反映了政府在土地市场化中的功能定位和权力运行程序方面的缺失。

　　要解决这个问题，首先要减少征地，并且在征地时应对用于公共事业和商业开发的土地加以严格区分。其次是要保障农民的生活。在对土地进行商业开发可以用土地入股的形式保证失地农民的长期收益，在被征地用于公共事业时也应该给农民合理的补偿。再次政府要退出土地要素市场，以彻底杜绝以权谋利的行为。

　　反腐倡廉是维护社会公正和促进社会和谐的紧迫任务。

　　首先是要加大反腐力度。就像吴官正同志讲的那样，使腐败分子在政治上身败名裂，经济上家败人亡，从而提高腐败成本。二是用改革的办法，推进反腐倡廉的制度建设，健全防腐的体制机制；第三完善监督机制。没有制约的权力容易孳生腐败。

　　周为民：“权力市场化”的说法在概念上不是很清楚，实际指的大概也就是上面说的权力寻租的问题。在这个意义上，它的确是造成分配不公的最主要因素。我这里说的分配不公，是指分配上的不公正，不是一般从收入差距上讲的不公平。也就是说，要把分配不公和分配不均区别开来。大家都讲收入差距过大，怎么造成的？不少人说这是市场造成的，是中央一系列重要文件讲效率优先造成的，这都是混淆是非，十分有害的错误观点。在收入分配问题上，民众最为不满的是什么？不正是倚仗特权、垄断、管制、审批等等大肆寻租、腐败的现象吗？而这些恰恰都是反市场的，是破坏市场机制，严重损害社会经济效率的。这个问题的症结，也就是它的体制根源，就在于旧体制的控制方式仍在很大程度上支配、主导着资源配置，市场配置资源的基础作用远未充分实现，要素市场的形式是有了，但市场机制在很大程度上还不起作用。你说这是市场的缺陷，很对，但这种缺陷是怎么造成的？是行政权力仍然过度干预控制市场的发育、市场的作用造成的，你怎么还反过来要求更加强化干预和控制？

　　说到如何矫正的问题，根本的一条，就是排除各种阻力和干扰，坚持推进市场化改革的深化，尽快完善社会主义市场经济体制。完善市场经济体制，核心是完善要素市场体制，因为对市场经济、市场配置资源来说，要素市场是最根本的，而我们现在所面临的深层次问题和矛盾，也正是集中存在于要素市场。完善要素市场体制，实质是改革政府管理的体制和方式，而政府改革的要害，又在于一定要真正按照市场对资源配置起基础作用的要求，来规范政府与市场的关系。要排除干扰，认真贯彻中央所一再强调的精神，毫不动摇地坚持社会主义市场经济体制的改革方向。只有这样，才能从体制上铲除寻租、腐败、特殊利益集团滋生蔓延的土壤，促进社会的和谐。

　　康晓光：不能说分配不公主要是权力市场化造成的。在中国，分配不公的原因，第一是市场不规范；第二，政府通过税收和财政支出进行再分配的过程本身也存在不公正。另外，第三次分配，即通过捐赠和慈善机构的再分配，在我国又很弱。最主要的不是看政府有多少审批权，关键看政府怎么使用权力、有没有能力和办法防止它滥用权力。如果说一个领导原来有五项权力，现在变成四项就成好领导了，那显然没有触及问题的实质。

　　市场发育初期总是非常混乱，社会在经济快速增长和转型过程中总有一段时期非常腐败，比如19世纪和20世纪初期的美国，当时有著名的进步主义运动，从30年代开始持续了20多年中，新闻媒体全力以赴地揭露美国的黑暗腐败。另外，香港在1970年代也非常腐败，70年代中期以后才开始逐步肃贪反腐，到1990年代成了世界廉政的楷模，但是其整体政治制度并没有多少变化，而是行政能力、管理方式不断改善，社会整体素质迅速提高。

　　毛寿龙：分配不公并不是因为权力的市场化，说权力市场化不如用权力商业化来解释。因为如果真正达到权力的市场化，各种权力资源能够公开地进行拍卖，就不用再通过寻租来获取了。如公共工程如果招投标运作是市场化的，而且很规范，就不会出现权力腐败的问题。这是市场化。问题出在权力进入了商业化运作，却缺少市场机制来进行竞争性的约束，权力就会腐败。

　　我认为矫正的办法主要在两个方面。一是转变政府职能，取消过多的行政审批权。如果有必要的话，可以对一些经营权进行拍卖，在公共工程和政府采购方面要更加公开透明。二是发展行业协会，避免单个的企业向政府寻租，造成不公平的竞争，要在行业协会中对企业的运作和各种行为加以规范。由行业协会代表企业同政府协商，当然，定价的问题是不能协商的，因为政府要避免形成某个行业的价格卡特尔。

　　铲除特殊利益集团的有效办法应该是：培育生产性的利益集团来取代寻租性的利益集团。同时，对政府来说，实权部门应该公共化，比如确立公共财政制度，改变过去财政拨款的模式。项目审批不需要继续存在，变为做相关备案。宏观调控应该改变过去围绕某些数字指标进行的方式，更多地采用常规的宏观经济调控手段，比如用利率、

汇率进行调节，而不要用项目控制等传统的方法。前者不会产生特殊利益集团，后者会催生特殊利益集团。另外，要对垄断部门引入竞争，使得权力从商业化向市场化转变，并且对垄断部门给予足够监督和约束。如果这些努力都到位，那么“特殊”的寻租空间就会大大缩小，特殊利益集团也就自然而然地萎缩了。

　　(因时间关系，康晓光谈话部分未经嘉宾本人审核。实习记者杨柳、陈超、林琦参与论坛）