社保基金运营缺失之问

　　柴青山

　　我国工薪阶层的保命钱——养老保险资金，除了商业保险和企业年金外，主体是国家管理的社会保障基金。社保基金中属于中央政府管理的是全国社会保障基金，规模已达到2000多亿元；基金的主要来源是财政拨款、国有股减持收入及基金本身的投资收益，用途是作为基本养老保险的战略储备，用于弥补随着老龄化发展而出现的社保基金缺口。归地方管理的是实行现收现付制以及统账结合、混账使用的基本养老保险基金，虽然该基金又可叫作个人账户养老基金，但实际上个人账户只作为一种计发办法，仍属于名义上的账户；由于当期支付压力很大，因此统筹部分不足时往往会从个人账户累计积余中直接拨付。

　　按照过往的印象，社保基金存在的最大问题是覆盖面不足，资金规模不足以应付人口老龄化所带来的养老需求。由于基本养老保险基金实行混账使用的做法，因此过去7年来个人账户“空账”规模累计已超过7000亿元。但最近几年发生的一些大案要案，尤其是上海社保出现的私人企业挪用36.5亿元养老保险基金的惊天大案，使我们更加担心省市一级社保基金及

企业年金存在的比较严重的安全保障问题。据统计，1998年以来我国清理回收挤占挪用的基金已达到160多亿元，2001年以来追缴的社保基金也已达到95亿元。从上述案情及社保基金的运作模式看，工薪阶层担心“保命钱”的安全性和增值能力是非常有道理的。对比香港强制性的养老公积金制度(简称强积金)，我们认为，内地光在社保领域反腐败是远远不够的，当前的急务是完善法规，完善各级社保基金的治理结构和管理模式。

　　监管者角色不突出

　　我国社保基金管理模式的主要缺陷之一，即地方政府社保部门既当监管者，又同时成为委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，容易使养老基金缺乏独立和足够的行政监管。而在香港，负责管理强积金计划的资产、依法逐月收缴养老金并承担保管责任、负责资金清算业务的是信托公司；负责设立投资计划、作出投资决定，并按照市场通行做法和基金增值目标提取管理费用的是资产管理公司。特区政府强积金管理局的责任远没有内地社保机构那样“重大”。它实际上只担当监管者的角色，并不负责公积金的收缴、信托、投资等具体事务。但在行政监管方面，它的作用却非常明晰、有力：既针对企业监督强制性养老公积金制度的落实情况，又负责审批强积金计划，监察信托人及资产管理人的行为，以有效保障养老金缴费者和受益人(雇员)的利益。与香港政府只当裁判的做法相比，我国社保机构的权力太杂，监督角色很不突出，对社保基金的安全运行是非常不利的。

　　缺少信托人与受益人的监督

　　如前所述，在香港的强积金制度下，政府的监管者角色、信托公司的信托人角色、资产管理公司的投资人角色泾渭分明，各司其职，并形成互相约束、互相牵制的局面。在这当中，信托公司显然成了养老金缴费者和受益人资产的忠实保管人。而在内地的社保基金管理框架中，目前最缺失的其实就是最基本的信托责任承担者。在各省市党委一把手权力很大的情况下，属地方管理的社保基金，因缺乏独立的信托人和投资人而被挪用应该不是一种较难发生的事情。在上海社保基金案发生之后，劳动和社会保障部下发了通知，要求各地建立健全社会保障监督委员会。这或许会收到一定的成效，但委员会既不是独立的信托人，又不是专职监管的政府具体部门，指望由它来履行双重角色，恐怕有些勉为其难。

　　而且香港特区的养老金缴费者和受益人可以物色经强积金管理局审核合格的信托公司和资产管理公司，由后者负责设计各种类型的投资基金。这些基金总体上以稳健经营、保值增值为目的，投资工具以定期存款为主，但也可以根据强积金受益人的风险承受能力，选择将部分资金投资于不同国家的高素质债券、货币市场基金或其他金融产品。雇主在挑选资产管理公司时必须充分征求雇员的意见；雇员不仅可以通过集体投票选择信托人和投资人，还可以自主选用强积金计划下的成分基金。除了挑选权外，强积金缴费者和受益人还有退出和再挑选权、账户及投资情况的知情权和监督权。信托人一般都会逐季将账户余额及投资回报率书面送交受益人。如果资产管理公司的投资回报率长期低于市场平均水平或出现了亏损，雇员或受益人完全有权通过集体投票，另行选择资产管理公司。反观我国内地，由于个人账户普遍未做实，社保基金的最终受益人对个人账户的余额及投资情况基本上毫不知情，更谈不上履行自己神圣的监督权力了。受益人知情权和监督权的缺失，从某种程度上说比政府监督不足还要严重得多，确实应该尽快予以改变。

　　专业投资不足

　　我国地方性的社保基金是由政府一手操办的，当中并没有引入专业的资产管理公司。因此社保体系里面非常缺乏现代金融产品投资的理念、知识技能以及相应的风险管理能力。与此同时，受风险管理及各种行政管制的影响，社保基金也缺乏足够多的投资渠道，包括不同币种的组合、西方国家政府债券和优质企业债券的组合等(全国社会保障基金的投资范围相对要宽一些)。凡此种种，导致基本养老保险基金在预留2个月的支付费用后，只能存放于境内商业银行及购买回报率不到2%的国债。在当前流动性过度充裕、银行存贷差较大的形势下，银行对协议存款的兴趣减弱，地方性社保基金投资渠道不足及回报率偏低的问题显得更加突出。

　　在香港特区，资产管理公司主要是由全球著名的投资银行、商业银行或保险公司设立的。这些公司在成立成分基金时都必须预先设定投资目标、各种投资工具的权重(大头是存款)以及其他方面的限制性条件(比如企业债券的最低和平均信用等级等)，并报强积金管理局审批。成分基金正式运行之后，资产管理公司还有专门的金融人才和风险管理系统具体落实市场风险、信用风险等管理事宜。由于投资渠道畅通，投资工具分散(一般不允许集中投资某个企业的债券)，风险管理水平较高，加上成分基金必须将投资回报率在报刊上公开披露，接受舆论、受益人和金融市场的监督，因此，强积金不仅安全性有保障，赢利性一般也会优于定期存款。

　　目前，我国基本养老保险基金对雇主缴交养老保险缺乏强制性的措施。比较突出的是许多私营企业和外商投资企业都未为民工办理养老保险。至于那些流动性很大的行业，比如建筑业、饮食业，估计参保率还要更低一些。

　　对这种损害雇员长远利益的行为，政府目前明显缺乏强制性的措施。这对弥补社保基金的缺口、确保未来社会的和谐稳定是非常不利的。在这方面，香港特区政府同样做得比内地好。香港的养老保险是强制性的。按照立法会通过的法律，除豁免人士外，凡年龄界于18-65岁的员工和自雇人士，包括饮食业和建筑工地的临时工，都必须参加强积金制度，缴费标准为月薪的5%，但以1000港元为上限；与此同时，企业也必须缴纳同等标准的金额。企业如果违反了法律，特区政府强积金管理局将依法进行处理，社会舆论也会大加挞伐。除了强制性缴费外，企业如果自愿多缴费，可以列作报税的扣减项目，但以员工工资总额的15%为上限。

　　香港强积金的具体做法，内地未必可以照搬，但大多数管理理念完全可以采用，比如做实个人账户(但一般不允许退休前支取)，颁布养老保险法律，设立养老金的缴交标准并制订强制性的惩罚措施，对临时工和自雇人士作出特殊的安排，以及分离政府社保机构现有的职责，引入专业的信托公司和资产管理公司等。其中，最值得我们借鉴的是设置政府监管(含社会保障部门和审计部门)、信托人保管、缴费者和受益人核查、社会舆论和金融市场监督，以及资产管理公司对投资风险的内部控制等多重防线，以确保养老保险基金的安全性，避免老百姓的保命钱被挪用、盗用或遭受投资损失。

　　在基本养老保险基金的投资范围方面，政府也应给予养老保险缴费者和受益人一定的自主权，并对资产管理公司提出明确的限制性条件，包括定期存款的最低比重、外币存款的市场风险管理、企业债券的最低和平均信用等级、单一企业债券的投资比重、对

股票投资总额和风险的严格限制以及对外国政府债券的政治风险控制等。这些限制性条款应主要出于风险控制的目的，不应受到证监、银监及外汇管理其他方面的任何限制。为稳妥起见，以上做法不妨在东南沿海个别省市先行试点，并从国内中资和外资金融机构中挑选素质较高者，担当信托人和投资人的角色。这不仅对社保基金的保值增值有利，对活跃金融市场、增加金融机构的非利息收入也有一定的帮助。