对深化预算执行审计工作的几点现实思考(06-10-13)

　　预算执行审计是法律赋予审计机关的一项重要职能，是国家审计永恒的主题。多年来各级审计机关不断探索预算执行审计的思路和方法，其监督制衡作用日趋明显，成效和影响不断扩大，对于规范财政管理行为，健全财政管理制度，完善财政管理体制起到了积极的作用。但随着我国社会主义市场经济体制下公共财政框架的建立，财政预算体制本身的重大改革，预算执行审计工作如何进一步发挥作用，也面临着许多需要研究的问题。就近年来我们在审计实践中遇到的矛盾和问题来看，笔者认为必须从四个方面进行统筹考虑和安排。

　　一、顺应公共财政体制，适时调整预算执行审计内容与重点

　　建立健全公共财政体制，是中央对政府财政运作的总体要求。1998年12月，时任中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清同志在全国财政工作会议上要求“逐步建立公共财政基本框架”；2000年10月，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出要“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”；2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次明确提出“健全公共财政体制”，并把它作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务；2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》进一步强调要“推进财政税收体制改革、加快公共财政体系建设”。公共财政的核心是预算。财政预算体制改革就是按照市场经济发展要求，解决财政“越位”、“缺位”和“错位”的问题，优化支出结构，规范财政支出范围；推行零基预算和部门预算，实施国库集中支付和政府集中采购制度。因此，财政审计必须顺应改革时流，以促进规范预算管理、提高财政资金使用效益、建立社会主义公共财政制度为目标，适时深化预算执行审计内容，完善预算执行审计方式方法。

　　(一)拓展审计范围，由传统的一般性预算资金审计向完整的政府性财政资金审计转变。财政预算体制改革从实行预算外资金“收支两条线”到全面推行部门预算、国库集中支付和政府采购制度，其目的就是要改革现行财政资金管理办法，逐步将预算外资金全额纳入预算管理，这样财政资金的内涵和外延都发生了很大变化。从财政总收入的结构看，一般预算收入和基金(包括社保基金)预算收入平分秋色，还有相当于一般预算收入规模的预算外资金在预算管理体系之外单独运行。因此，财政审计必须顺势拓展范围，不仅看财政预算内资金，还要关注其他非税性资金和国有资产收益；不仅看财政直管的资金，还应关注其他部门掌管的政府性资金以及一些以公共项目为目的或以政府公共负债为背景的公共性资金。要关注年度预算执行的系统性，从预算编制、收入组织、资金拨付、预算执行到使用的绩效，在一个大的公共财政资金和资产运行框架内，沿着整个资金的走向，来审视本地区财政资金运行质量和存在的问题，反映和揭示宏观和微观层面的情况，提出合理化建议。因此，财政审计既要强化预算执行审计，把预算支出作为审计的重点；也要把游离于预算管理体系外的政府资金全面纳入审计范围，实现对全部财政资金的全方位审计。

　　(二)探索绩效审计，由单纯的真实合法性审计向全面的真实合法效益性审计转变。随着财政职能的转变和预算收入的增长，今后财政资金主要是满足社会公共产品(服务)、重点产业(领域)和社会保障的需要，这样社会公众就会更加关注财政资金的安全性和有效性，也就迫切需要对财政资金投向的正确性、使用的效益性和管理的规范性进行审计监督与评价。因此，预算执行审计既要关注财政资金筹得和用得“对不对”、“实不实”，更要关注用得“好不好”，目标取向上要从传统的侧重于评价财政财务收支的真实、合法上，转变到重点评价财政资金的效益上，将效益性审计和真实性、合法性审计有机地结合起来，探索一条切合实际的效益审计路子。在人力支配上，以全面推进效益审计为主要方向，每年投入效益审计的力量要占整个审计力量的一定比例，把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索；在审计方式上，以专项审计调查为主要方式，每年开展的专项审计调查项目要占整个项目的一半左右，把专项审计调查作为一种特殊的效益审计方法进行实践；在审计范围上，以政府性资金为主要对象，每年安排审计或专项调查的资金总额要占政府性资金的一半左右，把重点揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题作为效益审计的重点；在审计目标上，以提高财政资金的使用效益和管理水平为出发点，每年安排的效益审计项目要全部向社会公布，把政府性资金投资建设项目和财政专项资金作为效益审计的突破口。

　　(三)注重分析研究，由微观的就事论事向宏观的审计效应转变。过去我们实施预算执行审计，一般都是以审计本级财政部门为主，其他相关部门和单位都是延伸审计，即使是一些专题审计调查，也往往是就事论事，缺乏系统性和针对性，因而审计揭示的一些问题年年都是“老面孔”，所提建议也是微观的、一般性的，这已远远不能适应公共财政体系的要求。因此，要充分发挥审计监督在宏观管理中的作用，注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题，分析其深层次原因并提出审计意见和建议，促进深化改革，加强宏观管理。一是注重整体性，对预算执行的总体情况要做到心中有数，审计评价得当。二是注重效益性，对财政资金的效益情况要进行对比分析，审计评判准确。三是注重宏观性，对宏观政策的执行情况问题要组织调查研究，审计意见恰当。四是注重建设性，对关系财政经济发展的重要问题要提出建设性意见。如通过对财税部门的审计，不仅要揭露问题还应对财政政策执行和收支结构进行审计分析，对税收征管的有效性、税收结构的合理性做出评价，进一步完善财政权力的监督制约机制，促进各部门依法履行职责，规范管理。

　　二、围绕预算收支体系，顺势调整预算执行审计主要环节与方式

　　政府预算是政府的财政收支计划，是政府筹集和使用财政资金、实现其职能的重要工具，也是社会大众了解政府资金运行的主要渠道。收支分类是财政管理的基础，也是建立公共财政体制必须要有的标准。随着社会主义市场经济体制、公共财政管理框架的逐步确立以及部门预算、国库集中收付等各项财政改革的逐步深入，我国现行的预算收支科目体系的弊端日益突出，与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应。现在财政报送人大的预算收支不能清晰反映政府的职能活动，预算报告不利于人大代表和社会公众的监督。为了落实政务公开的要求，自觉接受社会公众对预算编制和执行的监督，财政部门在充分借鉴OECD国家政府收支分类框架设计的基础上，研究设计了《政府收支分类改革方案》。在收入分类方面，将一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入来源得到清晰的反映；在支出功能分类上，按照政府的职能和活动设置支出科目，可以清楚地了解政府的各项支出都具体做了些什么事；在支出经济分类上，主要反映各项支出的具体经济构成，让人们看到政府的每一分钱具体是怎么花的。由此来看，按照新的政府收支分类体系，以后政府的钱是怎么来的，做了什么事，每项事花了多少钱，又是谁做的，怎么做的，在预算上都能清楚地反映出来，不仅为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息，而且老百姓也能看得懂。因此，财政审计要以预算执行审计为重点，以支出审计为主线，以资金审计为载体，以过程审计为抓手，以效益审计为目标来开展工作。

　　(一)加强预算编制环节的审计。随着公共财政进程的推进，细化预算编制已是当务之急。预算编制是否科学、合理已成为财政审计深化的内容之一。财政审计要从预算执行审计的结果，逆向延伸到预算编制环节，分析研究预算编制中存在的问题，为完善部门综合预算服务。一是看预算编制依据是否合法，是否坚持量入为出、收支平衡的原则和预算编制有无细化到明细科目、具体部门，人员经费标准、公共经费定额是否合理，专项经费是否有政策依据，重大项目支出是否经过科学论证。二是看预算编制方法是否正确，是否按照零基预算方法编制，彻底改变基数加增长的做法。三是看预算支出结构是否合理，是否按照在保工资、保运转、保稳定的基础上，围绕政府中心工作，按轻重缓急合理安排重点项目支出。审计重点由盯住决算转到预算上来，监督前置，增加透明度，将问题解决在萌芽状态，确保公共财政导向下的预算编制科学化规范化法制化。

　　(二)扩大审计覆盖面。一是扩大本级部门单位的审计面。适应预算管理制度改革和上级审计部门的要求，继续扩大一级预算执行部门和单位的审计覆盖面。对有非税收入、收费和管理使用较大数额专项资金的预算执行部门要强化监督；对一般性经费收支的预算执行部门和单位，由于实行了国库集中支付，部门预算收支的数额也不大，则可以在明确重点审计内容的情况下，统一安排审计调查，以提高效率，扩大覆盖面。审计中不仅局限于单位的财务计划部门，还要拓展到其他业务部门，将预算管理、业务管理、项目管理紧密联系起来，才能将问题查深查透。二是扩大对所属二、三级单位的延伸审计面。随着国家财政体制改革的深化，部门预算、国库集中支付、政府采购等改革的逐步到位，部门单位擅自调整预算、自留预算资金、违规收取费用等问题逐年减少，但一些问题下沉或向外单位转移的情况不断增多。因此，必须扩大对二、三级单位的延伸审计面，才能发现本级部门单位在预算执行中存在的问题，才能全面地对财政资金的使用情况进行评价。

　　(三)实行“双向(即资金流向和项目程序)”审计。一是顺着资金走。实行财政资金国库集中收付后，国库资金的收缴拨付程序发生较大变化，财政资金不再通过部门和单位的多重账户中转，而是直达国库或财政专户，减少了支拨环节。财政审计要适应这一变化，按照资金流向进行延伸，弄清资金的真实用途和使用效益情况，注意发现重大违纪违规案件的线索，将资金的最后使用者与部门及直属单位的审计结合起来，将有关问题查深、查透。二是顺着项目走。审计人员应从立项审批、年度预算、资金收付、项目评价等各个环节着手，从程序合规性的审查到项目效益性的审计，将财政财务收支审计与效益审计融合起来滚动发展，除了顺向审查外，还应当采取逆向程序深查。选择已完成的项目，从项目的使用现状和效果出发，进而追逆到项目的立项，判断项目决策程序是否合规合理，进而上升到对权力的监督和制约。

　　三、整合资源，提高预算执行审计的整体效益

　　一是树立大财政审计理念。凡涉及财政资金的部门、单位、项目，都在财政预算执行审计之列。它既包括了对财政、地税、国库部门的审计，也包括对各预算执行部门单位审计以及财政性资金的固定资产投资、社会保障、环境保护、农业水利、教育等专项资金的审计，逐步做到凡是有财政资金运行的地方都有审计监督。

　　二是整合资源，强化组织协调。财政审计构筑一个综合平台，各职能处室根据各自的分工，协同作战，形成合力，使审计机关的整体效能大于分兵出击，最终为社会公众和党委政府提供更加丰富的审计产品，使审计成果得到有效的提升和利用。(一)加强审计项目计划的整体性。根据年初拿出的总体方案，围绕当年度财政审计的重点和专题来确定审计对象，根据确定的审计对象来统筹安排审计项目计划，使整个项目计划整体划一，突出整体性。 (二)加强审计安排的灵活性。除在年初有重点的安排审计项目作为财政审计的主要内容外，年度内一些其他审计项目，只要审计结果反映出的问题较为典型和突出，并具有一定的代表性，就一并归入财政审计报告之中，体现出一定的灵活性。(三)强调审计实施步调的一致性。由于财政审计涉及面较广，要反映的内容很丰富，财政资金分散在各个不同的管理部门，所以，在实施中各专业审计应当相互配合、相互协调、互相补充，紧紧围绕一个审计目标，调配、整合审计力量和审计资源，对重点内容采取统一计划、分头实施的办法，以完整客观地反映出财政资金使用的全貌。

　　三是“同级审”和“上审下”相结合。在日常工作中，客观上存在“同级审”和“上审下”有重复审计的问题。如何解决这个问题，值得认真研究和思考。“挖深度、变角度、提高度”不失为一条有效的途径。要充分利用下级审计机关的同级审资料，把握重点、确定目标。对同级审中难以解决的问题，上级审计机关可以提出并督促整改落实，真正做到资源共享，各有侧重，科学安排，提高效率。

　　四、创新审计方法和手段，提高预算执行审计的质量和效率

　　一是将审计调查的一些专门方法运用到预算执行审计过程中，将以部门单位的审计为主线和以问题为主线两者有机结合起来，将查找同类问题与延伸审计单位结合起来，围绕一些重点、热点和难点问题开展审计调查，除了采用常规的审计技术方法外，还可采用审计座谈、审计抽样、风险评估等方式方法，提高审计工作质量和效率。

　　二是充分运用计算机辅助审计。从目前来看，审计机关与财税部门尚未建立起应有的信息互动平台，审计机关未能及时地掌握各项财政资金的预算编制、执行和管理情况，影响了预算执行监督的力度和效果。要积极争取搭建联网审计平台，改变单一的事后审计监督方式，变事后审计为事中审计，变就地审计为远程审计，促进并逐步形成事前预警、事中监管、事后审计有机结合的监督机制。要积极运用AO审计系统进行辅助审计，从实际出发，走自主开发和外部引进相结合的路子，使计算机在审计查证、分析性复核、审计信息的收集、筛选等方面发挥作用。（作者：盐城市审计局副局长孙红青）

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