当前招投标工程造价管理之我见(06-10-12)

　　建筑工程实行招投标制以来，取得的成效是有目共睹的，理应得到充分肯定。然而，我们也必须看到，在建筑市场竞争日趋激烈的情况下，仍存在一些不和谐的音符，部分投标单位为达中标目的，不择手段，违背市场规律，进行不当竞争，严重扰乱了招投标市场秩序，给招投标工作带来了严峻的挑战，迫切需要正确对待和有效解决。

　　一、存在的问题及原因分析

　　（一）低价中标，高价结算。主要表现在以下方面：

　　（1）图纸设计深度不够，给实际工作留有活口。我国现行的工程招投标评标方法，主要是取合理低价中标。依照《中华人民共和国招投标法》第四十一条，所谓的合理低价中标，是指中标人的投标不但能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低（低于成本价的除外），因此，从表面看，报价往往是最低价，但是，现实中一些施工企业在工程完成后，往往利用可变更项，进行高价结算，获取不当得利。尤其在装饰工程中，由于招标时的施工图纸是由一些施工企业所属的设计室设计的，设计时往往在背景墙、大吧台、地面饰面用材等方面只出效果图，而没有明细图，投标时以暂定价计入，一旦本企业中标后，则在这些暂定项目上实行变更处理，选用进口材料，导致结算时价格高得惊人，远高于中标的合理低价。

　　（2）工程量清单描述不清，报价含糊。工程量清单是招标人或招标代理机构依据施工图纸、技术规范、招标范本等资料，按照工程量计算规则和招标范本的施工项目划分，将实施招标的工程项目实物工程量和技术性措施以统一的计量单位列出的清单。在现行的招投标模式下，工程量清单一般由招标人或招标代理机构在招标文件中提供，作为招标文件的重要组成部分，是编制招标标底、投标报价和工程实施阶段计量支付、变更、工程决算时的重要依据。其目的在于将投标价格中的工程量部分固定不变，由投标单位自己报价，使投标人有一个共同的基础，避免由于工程数量的不一致导致总报价的误差。这样既可以节约投标时间，也可以减少投标开支，充分体现各自的专业特长。招投标时，业主单位往往对时间要求较紧，由于工程量清单编制完成时间必须赶在发售招标文件之前，导致仓促编制，没有足够的时间对工程量清单进行审查，容易导致漏项或重复统计，难以保证工程量清单的编制质量。笔者曾审计一仿古建筑工程，其中有一座六角亭，报价时该亭子的油漆以一“项”为单位，既未标示采用何种油漆工艺，也不列示油漆面积，只报5000元/项，决算审计时很难界定。

　　（3）采用不平衡报价法，以达到低价中标。由于现行的招投标工程往往采用可调单价合同，决算时的原则是调量不调价，而价的调整原则是在原工程报价中有参照的按报价和无参照的另行结算。因此，有的施工单位利用与业主的良好关系，将工程量可能有变动的子项以畸高或畸低的价格参与报价，待中标后将高价或低价部份变更，另行调整。笔者曾遇到一个工程，其中招标时室外地坪工程量是1000M2，报价时按高于正常价的10%计入，但实际施工时，工程量变为1万M2，工程量变更比例高达9倍，却未按有关规定重新定价，因此结算时，由于面积大幅调整，必须做调增减，仅此一项就多得利润60万元。

　　（4）现场签证管理不规范，导致结算价格明显高于中标价。目前，我国的监理行业还处于不断规范阶段，监理单位内部技术人员水平参差不齐，导致施工活动中产生一些不合理的签证现象。笔者在审计一个银行内部装饰工程时，发现施工单位提供的一份变更签证金额是75万元，原因是一个大型会议室只开了一扇门，消防验收不合格，要破墙再开一扇门，施工单位解释说是拆墙洞时把原有的隔墙全部破坏了，因此是把所有墙均拆除后再开的门，相当于这堵墙做了两边，监理工程师也完全附和，实际上，这一解释在我们看来有悖常理，最后的争执结果是隔墙的主龙骨利用，副龙骨适当补充，面板也只适当增加。

　　在实际工作中，我们还遇到一些施工单位以低价中标后，实际施工时发现实在无利可图，便以次充好，偷工减料，施工质量难以保证，更有甚者，施工单位一走了之，留下一个“半拉子”工程，业主单位损失惨重。

　　（二）招投标、合同、工程决算管理等环节之间相互脱节。

　　现行的招投标办法规定：招标过程由招标人或招标代理机构实施；合同的签订则由施工企业与业主之间签订；工程决算的审计则由业主或委托中介机构来完成。可见，其中各环节的实施主体往往是变化的，不连贯的，招投标过程只是起到确定施工单位的作用；合同订立中的合同形式或合同条款则是由业主单位的领导决定的，既不考虑工程的实际情况，也不考虑甲乙双方的风险分担方式，完全按格式文本的方式订立；造成的结果是，决算时不知投标时的承诺，特别是在园林绿化工程中，苗木的价格与其规格是成几何级增长的，一旦监理要求不严，所签的规格稍有增加，其价格会成倍增长。甚至有的合同会出现“按实决算”的条款，施工单位结算工程款时，以此为据要求推翻原标底，兜底重算。我们认为这一条款违反了《中华人民共和国招投标法》第四十六条的规定：招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。若按实决算则相当于招标只起了确定施工单位的作用，其报价方面的承诺都成了一纸空文，施工单位不承担任何的风险，从而丧失了招标的严肃性。

　　（三）高价中标，高价结算。

　　（1）信息价偏高。为规范甲乙双方工程材料款的结算和统一招标工程中的材料价格，各地工程造价管理部门均会定期发布工程材料的信息价，采用工程量清单报价时，其材料价格也选用信息价作为报价依据，由于采集渠道、采集时间、采集标准不同，部份信息价会高于当地各种材料的市场零售价，而且现在市场上普遍的做法是建材供应商给装饰公司以相当大的折扣，以达成长期的伙伴合作关系，这样报价总是偏高的。采用可调价格合同时，施工单位往往获利颇丰。

　　（2）现行的部分定额编制滞后，部分工程就高套用定额。现行的《江苏省仿古建筑与园林工程定额》是1990年修订的，由于受当时施工工艺水平所限，其定额人工含量偏高，此定额已使用十多年，其结算金额已高出实际成本许多。还有的施工单位利用业主单位对定额的不熟悉，将小区内的配套道路和广场工程也套用市政定额，其结算额明显高于土建标准。

　　（3）投标过程中存在陪标现象。这一现象的表现形式多种多样，有的是投标人之间串标；有的是投标人与招标人之间的串标，即所谓的“里应外合”。前者是施工企业单方面行为，由一家企业暗中邀请符合招标文件，具有相应资质条件的另外几家施工企业报名投标，这一方法比较隐蔽，成本较大，由陪标单位制作标书，中标后也给付一定的报酬，到后来日趋简便，就由中标单位统一来做，报酬也免了，变成了今天你陪我，明天我陪你，这样提高了陪标的效率，也降低了陪标成本，封标时到几家单位分别盖好章就行了。 “里应外合”型是指招标人与投标人之间因某种利益关系而形成的假招标行为，即所谓的明招暗定行为。其操作形式一是信息发布不对称，公开程度和公开范围不够；二是抬高投标企业门坎，限制潜在投标人；三是联手招标代理机构，故意将标准提高，使中标价就高于成本价很多。这种陪标行为对建筑业具有极大的危害性，它使推动建筑业发展的公平、公开的竞争变为自杀性的恶性竞争。

　　二、解决问题的方法

　　上述现象的发生是多种因素综合作用的结果，决非是哪个环节的问题，光靠招标方从严管理、强化监督或单凭投标方加强自律、公平竞争是不能从根本上解决问题的，笔者认为这是一项系统工程，必须综合治理，它需要业主、施工企业、中介机构、招投标管理机构等多方共同努力，方能有效避免。

　　（一）业主

　　（1）信息发布公开、透明。公开招投标信息，招标公告应清楚说明招标的内容、标段、工程地点、开竣工时间、估算价，投标人及项目经理的资质等级，以及相应的业绩要求，所提条与工程实际应吻合，业绩不能太笼统，不得设置一些限制或排斥潜在投标人的条件。除了在专门的网站上发布信息外，一些政府投资的重大项目还应该在受众较多的公众媒体上公布，以达到广而告之的程度；同时按法律要求，其公布时间也要达到一定要求，让有资格的承包商充分准备，报名投标，以达到充分竞争。

　　（2）前期工作做细、做深。首先，建设资金必须筹措到位，按基本建设程序办事，在投标时不可要求施工企业垫资施工；其次，必须搞好施工图设计，使施工图纸达到一定的深度，减少施工时的变数；三是提高招标文件的编制质量，在招标文件中全面、客观反映业主的要求；四是认真做好工程量清单，使其描述准确、细致，减少暂定价和含糊描述的出现。

　　（3）对业主代表要选准人，用好人。对任何一件事而言，选好人、用好人是最重要的，对业主来说，在满足使用功能和保证工程质量的前提下，选择业务精，素质好的代表是十分必要的，能在施工过程中对不合理的签证有一个很好的牵制作用。

　　（4）依据工程的实际情况来确定合同形式。现行的合同形式一般有总价合同、单价合同和成本加酬金合同三种模式，三种模式各有优缺点和适用范围，只有掌握其特点，才能做到心中有数。其中，总价合同模式适用于设计图纸齐全、工程内容和技术经济指标规定明确的项目，其优点是利于工程管理，合同签订后管理人员的主要精力用在质量管理上，可减少工程变更，利于投资控制。缺点是招投标周期长，竞争不充分时工程报价偏高，合同制订不完善容易相互扯皮。单价合同模式适用于在施工图不完整或当准备发包的工程项目内容、技术经济指标一时不能明确规定时所采用。其优点是招投标周期短，在不能精确计算工程量的情况下，可以避免凭运气而使发包方或承包方任何一方承担过大的风险，其缺点则是由于合同留下大量变动的空间，使得承包方乐于寻找造价增长的空间，给发包方的管理提出更高的要求，如无相应的管理水平，则容易造成投资失去控制。成本加酬金合同模式主要适用于工程内容及其技术经济指标尚未全面确定，投标报价的依据尚不充分的情况下，发包方因工期要求紧迫，必须发包的工程;或者发包方和承包方之间高度信任，承包方在某些方面具有独特技术、特长和经验的工程。由于这种合同一方面发包方对造价不能实施有效控制，另一方面，承包方对降低成本也不太感兴趣，使得该种形式合同使用的范围极其有限。在实际工作中签定合同时，要针对不同的工程特点，权衡利弊后采用不同的合同形式，切忌盲目选用。

　　（二）施工企业

　　（1）加强企业资质管理。企业的资质体现了一个施工企业的管理水平、技术水平和社会信誉度，每一级资质的取得都代表了不同的企业水平，切不可为了眼前利益，随意转借资质、接受挂靠单位，一旦滥用资质，企业的信誉度将会大打折扣。同时，注重对企业现有项目经理的管理和再教育力度，平时注重对人才的培养，对企业员工加强培训。

　　（2）注重技术标的编制工作。施工企业要在施工方法的先进性，进度计划措施的科学、合理性，质量安全保证措施的可靠性，施工组织设计的科学性，项目主要管理人员及工程技术人员配备是否满足工程需要等方面下功夫，尤其要注重施工组织设计，切忌所编的施工组织设计千人一面，毫无针对性。

　　（3）重视企业的基础工作。平时注意积累，对企业的施工定额、施工方法等方面加强管理，做好基础性工作，只有基础扎实，投标时才能提高中标率。

　　（4）做好报价的前期询价工作。与主要材料供应商建立良好的伙伴关系，对各种新材料的价格时刻动态掌握，了解材料价格的起伏，以便报价时做到进退自如。

　　（5）做好对已建工程资料的积累。对采取不平衡报价的工程，价格不能畸高或畸低，可以参照以往的历史资料，以防止作废标处理。

　　（三）中介机构

　　（1）规范咨询机构的执业行为。严守执业道德，对招标代理中的工程量清单描述清楚，准确，不漏项，不重复；重视标底编制前的询价工作，建立正常的市场价格情报室，对新材料、新工艺做到心中有数；注意对已建工程资料的收集、积累。

　　（2）规范监理行为。监理工程师必须以合同约定为依据，以业主满意为准则，以不损害承包人合同权益为前提，在授权的范围内代表业主行使监督检查权力，并根据合同条件的变化，实事求是，公平公正地处理合同事件，从而较好的实现三大目标控制，若遇不规范签证，要实事求是地处理。

　　（四）招投标管理机构

　　（1）认真进行资格预审。正确确定入围企业是保证招投标成功、防止出现假招标、走过场的重要环节，特别是公开招标的国有投资工程项目。在目前的情况下，要针对不同类型的工程，制定并采用既照顾甲方意愿、又体现公正合理原则的资格预审和入围确定方法，视项目实际情况既可采用抽取法，也可采用打分与抽取结合法。

　　（2）加强对中介机构的管理。对招标代理机构所编制的标底应定期抽查审核，发现有故意抬高、压低价格或提供虚假报告的，要责令改正，情节严重的，要公开曝光并由发证机关注销工程造价咨询单位资质证书。同时，加大合同备案情况的检查监督，注重对合同签订中是否有悖招投标内容的检查，以维护招投标的严肃性。

　　（3）采用科学的评标方法。以科学的方法评标，弱化标底的作用，公开标底，并以审定的标底设定报价的上下限，防止低于成本价中标。

　　（4）为企业设置投标档案。对投标企业在投标时，得分明显低于该企业资质等级的，应引起重视。例如特级或一级企业的施工技术方案得分大大低于二级甚至三级企业，就有陪标嫌疑；在媒体上公布投标得分，使陪标者的社会信誉下降，蒙受损失。把投标得分情况作为企业年检一项内容，纳入资质管理，多次得分过低，年检不予通过。

　　（5）加大陪标处罚力度。对多次有陪标嫌疑的企业分别给予告知、警告、暂停投标、降低资质、直至永久取消投标资格。（作者：江苏省苏州市金阊区审计局 沙亚萍）

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