如何开展好县级政府工程建设项目的效益审计工作(06-10-11)

　　如何开展好县级政府工程建设项目的效益审计工作，是一个值得广泛而深入研究的话题，在这里想主要就政府投资工程建设项目效益审计的现状、存在问题，以及解决问题，开展好审计工作的思路等作一些有益的探讨。

　　政府投资工程建设项目效益审计现状

　　㈠各级审计机关开展固定资产投资审计的特点。随着《中华人民共和国审计法》的正式实施，审计署颁布的审计准则规定了各级审计机关开展国家建设项目审计工作所应该遵循的程序和规范。随后，各省也陆续出台了政府工程建设项目审计办法。对县级审计机关来说，正式成立专门机构，安排专职人员，开展政府工程建设项目审计工作基本上于2003年左右开始。

　　

审计机关的介入，使得原来县级建筑市场不为人知，或者说没有引起足够重视的问题和弊端得以陆续暴露，随着查出的问题越来越多，查处力度越来越大，越来越受到当地政府领导的关注。目前，县级审计机关正在努力克服经费不足，人手少，尤其是专业技术人员不足的困难，积极探索好的审计方法，进一步加大审计监督力度，全力争取上级领导和社会各界的支持，充分发挥了审计机关在规范建筑市场行为，节约财政资金和惩治腐败等方面应有的作用。

　　㈡审计发现的政府投资工程项目建设过程中效益控制环节存在的主要问题。长期以来，由于各种主客观因素的影响，县级政府工程建设项目存在着较多需要逐步完善的问题。这些问题的存在，严重制约了县级政府有限的财政性建设资金效益的发挥，阻碍了地方经济的发展，概括起来有以下几点：

　　⒈项目建设程序不规范。为规范建设程序，国家出台了一系列政策和规定来约束不合理的建设行为。规范的建设程序可以避免损失浪费现象的发生，可以提高工程质量。目前县级建筑市场项目建设程序不规范主要表现在：一是项目前期论证不到位。从目前情况来看，很多建设项目都没有进行详细的项目论证，没有形成项目可行性研究报告，凭的就是主要领导的个人决定，会议研究也常常是流于形式。这就使得整个项目的前期各环节出现了脱节，项目建设过程中工程变更越来越多，工程造价越来越大，远远超出原先的预算，使得资金缺口变大；二是为节省资金，省略了一些不该省的程序。有的项目没有经过设计程序，无图纸施工。有的虽然有施工图纸，但图纸不是由正规设计部门出具，而是由私人出具的“黑图”。还有不少项目没有实施正规的工程监理。如此这般，工程质量难以保证，也就更谈不上提高建设项目的效益了。

　　⒉建设项目超概算较为普遍。一直以来，县级政府工程建设项目较多地存在着超概算的问题，有的项目虽然经过招投标程序，但由于程序不规范，导致标底的确定很不科学。有的由于前期工程论证深度不够，使得一些实际工程量没有列入工程概算，存在设计漏项和设计错误的问题。有的甚至存在人为压低工程投资概算，以换取上级顺利批复。这些都导致了建设项目超概算的现象。另外，监理单位在实施项目监理过程中，未能实施有效的工程造价控制，也是导致项目超概算的一个重要原因。

　　⒊施工现场管理（签证）不到位。在建设项目施工过程中，会有大批人员、机器设备、材料物资进入施工现场，现场施工情况每时每刻都会发生变化，这就需要科学规范的现场施工管理，但有时情况不完全是这样。有的项目施工过程中，建设单位、监理单位没有完全担负起各自的职责，只要是施工单位要求签证的，不管合理与否，一律给予办理。有时还会出现这样的情况，即施工单位为了其施工方便，随便增加图纸外工程量，或者不按照施工规范要求，想当然施工。在这种情况下，建设单位、监理单位，有时包括设计单位照样给予办理签证、计算价格，而不加以制止并纠正。这样，造成了工程造价的虚高也就在所难免了。

　　县级政府工程建设项目中，施工签证不规范一直是亟待解决的问题。有的签证不是现场办理，而是事后补签，隐蔽工程量的真实性难以保证。有的甲方、监理方人员与施工单位相互串通，慷国家之慨，搞虚假签证，人为加大隐蔽工程量，骗取国家建设资金。

　　⒋高估冒算，套取、挪用建设资金。施工单位在办理工程决算时采用重复计算、甲供材料不扣除、高（错）套定额、办理不合理签证等手段人为增加建设项目决算造价。原因主要为：一是建设单位对业务不熟悉，施工企业随意编制造价，建设单位无能力控制造价；二是一些施工单位受“多报多算，审出来就减，审不出来就得”的侥幸心理驱使所致；三是主管部门监管不到位。目前县级建筑领域施工单位、监理单位缺乏竞争，施工单位只要和建设单位、监理单位、设计单位搞好关系后，就可以中标、办理不合理签证。对建设单位来说也存在此类问题，一些以上级拨入专项资金为主的建设项目，存在高估冒算，弄虚作假，虚列费用支出等问题，目的是虚报工程决算，套取上级专项资金，从而达到不配套或少配套资金，有的甚至将套取的资金挪作他用。

　　此外，拖欠施工单位工程款，也是县级政府工程建设项目中普遍存在的需要解决的问题。

　　⒌资金条块分割，不便于加强管理和调度。以一个县级公路建设资金为例，用于公路建设上的资金有：来自公路局管理的国道和省道公路养护及建设资金；县交通局公路站管理的县乡道公路养护及修路资金；各级交通部门管理的公路建设资金；各级财政部门预算内安排的交通建设资金；各级财政部门预算外自筹安排的资金；各级财政部门农财一块安排的扶贫和以工代赈资金；社会捐赠集资修路的各项资金等7块之多。以上各项资金各自为政，各自管理使用。资金来源渠道多，东一块，西一块，不便于管理和审计监督。尤其是涉及银行贷款的项目，资金的使用成本与使用效益紧密挂钩，对于财政收入比较困难的县市，加强基本建设资金的管理，对于减少其财政风险，降低债务负担具有重要意义。

　　开展好政府投资工程建设项目效益审计的思路

　　㈠加强领导，找准审计突破口。目前，区域经济发展已越来越受到中央和地方各级党委政府的高度重视，发展速度日新月异，各类固定资产投资，包括财政性资金投资规模越来越大。加大审计力度，在更大范围内更深入地开展对政府工程建设项目的审计工作是审计机关需要更好地完成的重要任务，但同时也更加突显了县级审计机关审计力量不足的实际问题。面对这种形势，县级审计机关应该知难而上，积极应对，按照国家审计署提出的“依法审计，突出重点”的原则，积极主动向上级审计部门和地方政府汇报情况，争取上级领导的支持。在普遍调查的基础上，全面掌握各个年度本区域财政性资金投资项目的总体状况。对列入政府年度工作重点、社会各界关注度高的重大投资项目，在制定年度审计计划时全盘考虑，做到早安排、早准备。要有效整合审计人力、物力资源，发挥各方面的力量，力求在重点项目上取得突破，取得良好的社会效应。

　　㈡从事后审计逐步向全过程跟踪审计转变。同国家大中型建设项目相比，县级政府工程建设项目规模相对不大，这就便于审计机关对整个投资情况的总体把握。审计机关应在开展好建设项目竣工决算审计的同时，积极向项目前期延伸，加强对项目投资决策情况的审计，主要对投资立项程序进行检查，看是否规范有效，重点检查项目是否经过可行性论证，论证结果是否具有科学性和公正性。合法有序的招投标活动，将会从源头上控制工程造价，防止腐败现象的发生，因而审计机关应主动参与重点项目的招投标环节，对招标资料进行审核，在监督招投标程序合法性的同时，通过审计参与，对招标价格的合理性进行审计评估，提高项目标底的科学性。虽然项目建成后的审核可以发现问题并加以处罚，但适当的事前、事中审计，则可以在问题刚刚出现苗头时加以制止，能起到防患于未然的作用。

　　㈢强化建设项目财务审计，进一步提高建设项目效益。一是对项目资金管理情况进行审计。审查项目建设资金是否专户存储，使用是否合理有效，有无转移、挪用建设资金或因管理不善而造成损失浪费的情况；二是加强对建设项目成本核算情况的审计。审计建设单位对建设项目财务制度的执行情况，各项成本开支是否按规定执行，有无虚列建设成本，设立“小金库”等问题；三是加强对建设项目各项内控制度的审计。要审查整个建设项目的各项内控制度是否按规定建立、健全，已建立的内控制度是否严格遵守，是否真正起到促进管理，增收节支的效果。要通过审计，查清有无制度不落实、非法转包分包等造成损失浪费和其他违法违纪问题。

　　㈣抓住工程造价审计这根主线不放松。整个建设项目的工程决算造价，是整个建设项目非常重要的一个环节，理应作为县级审计机关开展政府工程建设项目效益审计的重中之重。在这方面我们既要遵守固定资产投资造价审计的普遍原则，同时也要考虑到县级政府工程建设项目的实际情况，有针对性地开展审计工作。

　　一是注重对工程定额使用的审计。目前，虽然建设工程清单报价已在县级建筑市场招投标当中逐步推行，但在项目建设过程中，原设计之外的变更增加项目往往占有较大的比例。这一部分，连同一些未实行清单报价招投标的建设项目，其定额套用是否符合现行政策规定，工程取费是否按建设项目的类别来确定等，还是需要审计机关来进一步把关。

　　二是注重对工程量的审计。结合对建设项目的前期介入，审计机关应在设计基础上，定期深入施工现场，取得第一手资料，以保证隐蔽工程量的准确性。在实施决算审计过程中，充分发挥多种审计手段，如对道路工程实施现场钻孔等，详细核对施工记录和监理报告，对那些钻政策的空子，弄虚作假，人为加大工程造价的问题查清查透。

　　三是注重材料价格的确定。因为固定资产投资的特殊情况，工程建设用材料价格直接关系到工程造价的高低，尤其是当经济发展处于活跃期，材料价格变动幅度较大、较频繁的时期。审计机关应该严格核实工程建设过程中材料消耗的准确时间，严格按照合同约定，对照法定的材料价格计算依据（一般是建设主管部门发布的信息价或实际合理采购价）来确定实际材料价格，对实际材料价格与预算发生的价差及时作出调整。

　　㈤ 整合各类审计资源，充分发挥审计职能；不断加强效益审计队伍建设，实施审计队伍的可持续发展战略。

　　⒈经费不足、人手少是基层审计机关应该敢于面对的现实，这就要求我们注重对各类审计资源的有效整合。法律规定审计机关应该有效加强对社会审计和内部审计的指导。这两类审计力量都有其独特的优势，审计机关应该大胆地将一些财政性资金投资项目交由他们，通过公开招投标，积极组织社会中介机构参与审计，在严格审查，科学复核，确保社会中介机构按照国家审计机关的审计程序组织项目实施和审计项目质量的基础上，充分利用他们的审计成果，从而克服审计机关力量不足的缺点，有效地避免出现审计盲区。

　　⒉效益审计对审计人员的专业技能提出了更高的要求。对于各级审计机关来说，一方面，要大力培养大批高素质的效益审计专门人才，通过各种途径培训，结合审计人员的知识结构和自身特点，使审计人员不仅具有财务会计、经济管理和审计等知识，还要系统学习社会学、统计学和相关专门工程技术等知识，掌握系统论、控制论和信息论等现代科学管理方法和分析工具；另一方面，多渠道引进掌握丰富专门技术知识和先进科学技术方法的人才补充到效益审计工作队伍中来。对审计人员来说，一方面，要充分认识到效益审计是世界各国政府审计发展的必然趋势，树立知识化、信息化的审计价值导向观念。另一方面，审计人员必须主动更新审计、财务会计、组织管理、经济管理、工程技术和计算机等方面的知识和技术，掌握现代审计技术手段，不断积累投资效益审计分析评价方面的知识、技能和经验。每人应该精通和熟练掌握具体审计项目所需的一项或几项技能，如统计学、社会学、环境工程学、计算机信息技术处理分析等等。

　　㈥逐步开展投资项目的审计信息收集和数据库建设；利用“AO”系统开展计算机辅助审计；严格审计管理，保证审计质量。

　　⒈各级审计机关应充分借鉴并吸收国外数据收集、处理和分析、利用的经验，结合现代计算机信息管理技术发展要求，主动与财政、发改委以及项目建设行业主管部门加强沟通联系，逐步开展我国投资项目的审计信息收集和数据库建设工作。按照行业或项目类型，重点收集大中型财政基建投资项目从立项决策、建设实施到生产经营或投入运行等全过程实际发生的各类技术经济指标和数据资料，整理建立成数据库。

　　⒉质量是审计工作的生命线，以严谨细致的态度做好投资效益审计工作，要充分发挥计算机的辅助审计作用。针对高速公路收费的电子化程度高、数据采集量大的特点，开展现场计算机辅助审计有利于在较短时间内充分掌握资料、发现重大问题线索，为确立审计重点提供技术和时间上的支持。在效益审计过程中，数据的科学准确至关重要，计算机辅助审计能够发挥国家审计在数据采集上的优势，在数据分析上的客观公正，利用专家库评价体系作为参照，提出科学的效益分析数据。

　　⒊首先要重视审前调查，尽可能取得详实的第一手资料，在此基础上制订切实可行的工作方案；其次加强对工程变更联系单的会审，工程项目在原设计基础上的变更需由相关人员共同审核，而不是哪一个人说了算；再次是现场勘察到位，不到现场就不能了解实际真实情况，也就没有发言权。

　　㈦实行国家建设项目审计公告制。目前审计署已制定准则，明确将逐步推行审计结果公告制，作为各级审计机关的努力方向。对县级审计机关来说，应该积极响应这一号召，只要不涉及

国家机密和建设单位的商业秘密，就应该逐步做到将开展的政府工程为主的建设项目审计情况，通过媒体向公众公告，使审计机关、建设单位、施工单位及管理单位置于公众的监督之下，对各类违规行为将起到一种威慑作用。

　　㈧建立一套科学适用的政府投资效益审计指标体系。政府投资效益审计指标的设立应注重对投资决策的科学性、合理性及项目管理的先进性、规范性做出独立评价；在确定政府投资效益审计指标体系时，必须坚持与工程管理指标、财政财务指标相结合的原则；审计指标体系应当相对统一，基本指标的概念、内涵、外延、计算方法、分类标准都应当是规范化、标准化的，同时在规范化、标准化的基础上，还应充分地考虑审计指标的实用性和可操作性。（作者：浙江省龙泉市审计局 林跃进 吴志芹 刘秀琴）

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