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建设和谐农村的内生力量

http://www.sina.com.cn 2006年09月29日 23:25 21世纪经济报道

  前言

  合作社是世界各国农民最基本、最普遍的组织形式。新一届政府提出建设社会主义新农村的政策,发展农民合作组织应该是题中之义。

  目前我国农民合作组织呈现缺失状态,已经影响到了农民的社区生活、农业生产发展和农村社会进步。

  农民合作组织发展不足,农村社会自我管理的能力将受到束缚,农村社会自我发展的进程将受到阻滞。

  值得欣慰的是,旨在推动农民专业合作组织发展的《农民专业合作社法》已经进入二审,政府财政也出资支持合作社试点,农民合作社的发展出现了良好的机遇,这是解决“三农”问题的幸事,也是农业产业制度体系建设中的重大改革。

  然而,我们不能忘记人民公社时期的历史教训,更要警惕一些部门从自身利益出发,束缚农民合作组织的发展,或打着各种旗号截留国家扶持政策,损害农民利益。

  发展农民合作组织任重道远。

  9月22日、23日,南方报业传媒集团南方农村报、中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心、华中师范大学中国农村问题研究中心、乡镇论坛杂志社,在广州联合主办第二届“南方农村报·中国农村发展论坛”,研究和探讨了农民合作组织与新农村建设这一重大的理论和现实问题。

  本报邀请研究农村问题的诸位专家,就上述问题进行探讨,参加讨论的有国家农业部经营管理司巡视员刘登高、

清华大学历史系教授秦晖、中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英、民革中央调研部处长蔡永飞、《炎黄春秋》杂志社副社长吴思、原农业部研究员姚监复、山东大学政治学与公共管理学副院长楚成亚、华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇。是为本期“天下论衡”。

  本报记者 程东升 见习记者 李 新 广州报道

  1. 农村合作组织“复出”

  主持人:《农民专业合作社法》可望在10月下旬召开的十届人大常委会第二十四次会议上获得通过。这部法律自立法程序启动以来,至今已历时3年有余,可谓万民期待,那么它的颁布对中国“三农”问题的解决将产生哪些积极作用?

  刘登高:《农民专业合作社法》立法的目的就是为了促进农民参与合作组织,维护专业合作经济组织的权益和社员的权益。本次立法既是为了解决其市场主体地位的“组织法”,又是“促进法”。在立法的第一条就明确写出了要促进发展,还专门设了第七章叫扶持政策,这和中央鼓励和引导农民专业合作组织的发展的指导思想是一致的。

  立法能够保证农民专业合作社明确的法人地位。合作社是特殊的企业法人,各级政府的农业主导部门应会同有关部门及各类组织,依据自己的职责对农民专业合作社进行指导、扶持、服务。农民合作社作为一类法人,不同于公司和社会团体。合作社是生产者、经营者之间的合作,不是集资办企业,而是合作社向各经营者服务,所以国家要扶持。合作社是弱者的联合,扶持弱者的发展、实现社会的均衡,是我们公共财政的职责。

  蔡永飞:这部法律重要的意义在于它确立了农民合作组织的法人地位,这将大大促进农民合作组织的发展。比如,现在的农民合作组织和企业进行农产品交易时需要按照工业品的税收比率来缴税,这对农产品来讲是很不公平的。如果能够通过立法确立农民合作组织的法人地位,农产品就能够享受免税的待遇,这样的待遇对于农民合作组织具有重要的意义。该法不仅有利于农民发展生产、建设社会主义新农村,还标志着农民建立自己社会组织的权利得以确认和伸张,农村经济社会全面发展进步的时代即将到来。

  《农民专业合作社法》的制定和实施,将成为国家以法律手段处理和规范与农民及农民组织之间关系的重要环节和步骤,将会带来农民合作社的发展和农民利益的增进,也将由此增进全社会的公共利益,而且还会促进执政党和农民之间关系的和谐发展。

  主持人:据悉,该法律最初的名称是《农民专业合作经济组织法》,为什么后来改成了《农民专业合作社法》?

  刘登高:立法过程中,对于这部法律名称的争议一直在持续,在讨论中曾出现过“农民专业合作经济组织法”、“农民专业合作组织法”、“农村专业合作组织法”等等诸多称谓。8月22日,二次审议稿将原来的“农民专业合作经济组织法”变更为“农民专业合作社法”。

  这样的改动是有充分依据的,这部法律的调整范围要与公司法、社团组织条例有清晰的界限,而农民专业合作经济组织包含的范围很广,含及农业股份公司、合作社、社团组织等等,如果法律包含的范围过大,就会与公司法和社团组织条例有交叉,不符合立法原则。因此,从法律分工、规范发展等多个角度考虑,确定法律名称为“农民专业合作社法”最合适。

  主持人:有学者根据韩国、日本的经验认为,《农民专业合作社法》的出台会对农民合作有促进作用;然而有的学者认为,过早出台法律可能会限制农民合作组织的发展。怎么看待这一问题?

  刘登高:我不提倡先发展、后规范。一定要边发展边规范,以规范促发展。经过20多年左右的发展,农民专业合作社已经有了一定的基础,有经验也有教训,合作社法此时出台,将有利于合作社的发展,并可以让许多实质上不是合作社的组织无法钻空子。

  蔡永飞:虽然,该法对合作组织的范围有所限制,但是在具体的执法过程中会有比较大的弹性,同时法律条文本身也具有一定的弹性,且法律条文对于农民合作组织的门槛并不太高,对农民合作组织的促进作用肯定是主要的。

  主持人:1956年完成农业社会主义改造以后,农民在经济上被政府组织起来了,流通领域和金融领域有供销合作社和信用社,生产分配领域有人民公社。历史证明,这样的制度设计严重阻碍了农业、农村经济的发展和农民生活的提高。今天建立农村合作组织的必要性应该如何理解?今天的合作组织和当时的合作社有什么不同?

  徐勇:农村实行家庭联产承包责任制后,农民仍然存在合作,在农村家庭内部、邻里之间、社区内部,在红白喜事、农忙生产期间,农民都存在合作。

  合作不一定要有组织,过去农民之间的合作是非组织性的合作。在没有足够收益的情况下,农民只能选择这种低成本的合作方式。然而,随着经济的发展,农民的生产生活、社会交往已经被卷入市场和社会,现在的农民已经成为社会化小农,甚至和全球都联系起来。这意味着农民已经进入了一个不稳定、高风险的社会。传统的社会中,付出劳动就一定有收益,然而在高风险的社会里,付出劳动也不一定有收益。因此,为抗击风险,农民更加需要合作。

  秦晖:中国农民数量要减少,农民权利要提高,核心是农民集体谈判能力的提高,关键是要把农民组织起来。比如,今年中央财政用于“三农”的支出将达3397亿元,但这3397亿元怎么分配?韩国、日本,还有中国台湾,农民都有发达的自主组织,国家援助可以与这些自治性组织进行对接,由他们承担农民自身建设的问题。而我国农民合作组织缺位,大笔财政支农资金如果不是平均分配,就是由各个政府部门掌握分配,所以有人说,这3397亿元,搞不好就是一场“部门分肥的大餐”。如何才能避免“部门分肥”的出现?实际就是农民在承接国家支持这个过程中如何组织的问题。于是“组织农民”的呼声开始高涨。

  在新农村建设中,尽管高层制定惠农政策的出发点是好的,但农民缺少提出诉求的机制。目前所谓“农民的诉求”,往往不是由农民提出来的,而是官方提出来的,这样利益取向当然会有分歧,农民亟需具备集体诉求、集体谈判、集体博弈的能力。

  蔡永飞:今天的农民合作组织跟上个世纪的人民公社具有不同的特点。上世纪五六十年代兴起的农民合作社一开始是一种良性的发展态势,从互助组发展到初级社。然而到了人民公社之后,政府大力推进,农民的合作具有了很大的强制性,合作社全部变成了人民公社。这种情况下的合作已经不是农民自愿的合作了,而是政府的外部强制下的合作,在承包责任制之前的农民合作最后归于失败。

  今天的合作基本上是农民自愿的合作,没有政府强制。农民的自发合作,在某种程度上弥补了国家农业政策的不足,通过自己的合作,增强了自己的市场竞争力。

  2. 万载“陂会”的故事

  主持人:有学者认为,中国农村社会有一种马铃薯结构,中国农民合作意识不够,相比之下,欧美人似乎更善于合作,例如,有的欧洲国家农村有上千年的合作社传统。如何看待中国农民的合作意识?

  党国英:首先需要明确的是,中国农民在民间是可以合作的。举个例子来证明这一点。

  江西省万载县有一个存在133年的民间水利协会,用来协调龙溪两岸农田灌溉事宜,当地人叫“陂会”。陂会由5个陂头管理,陂头来自灌区的5个大户人家,公推产生。解放后,这个陂会继续发挥作用,且没有纳入政府管理系统。实行承包制以来,其它地方常常发生用水纠纷,但这里从来没有过。

  现任陂会会长每年只有90元报酬,他在村民的要求下辞去深圳工作回家继续做陂会会长。陂会总能百分之百地收到水费,而万载县收交水费的平均水平是40%。这个陂会并没有书面的章程,一些规则依靠口头传承起作用,规则的修改也记在大家心里。这一点像丹麦的合作社,那里没有合作社立法,但合作社运行却有规有矩。这个故事具有一种标本意义,它说明,中国农民在民间是可以合作的。

  主持人:中国加入WTO后,农民分散的小生产直接面对统一的国际大市场,农民合作的重要性不言而喻。但全国大部分地区,农民合作组织还没有形成规模,是什么因素阻碍了农民合作组织的发展?

  秦晖:从人类历史可知,人其实是一种合作的动物。从有人类社会以来,人就是以群体形式生活的。因此合作是人的一种本能,只要有合作的需求,就可以创造不同的合作形式。今天的农民之所以没有大规模的合作组织,很大程度上是因为信任感缺失,农民对合作组织没有建立起来基本的信任,所以不愿意参加合作。

  历史上的人民公社运动在短短几年内迅速完成,很多组织形式在农村迅速转变,农村的矛盾大量积累。农村原有的一些文化价值观念仍然存在,一些社会运动并没有彻底消除这些传统的价值观念,对合作社农民在内心深处仍然是抵触性的。这在思想上不利于农民合作组织的发展。

  吴思:农民合作组织还没有大规模的在中国出现,这是客观事实。

  农民很善于为自己争取利益,总体上他们都知道自己的利益在哪。在是否参加农民合作组织上面,农民同样会根据自己的利益需求进行衡量。在当前的政策和社会环境下面,很多农民选择参加农民合作组织并没有明显的收益,而且还要付出成本,承担风险,农民自然不愿意加入农民合作组织。农民计算自己的利益得失,这是一个自然成长的过程,他们会判断自己的利益,任何人都不能代替。

  楚成亚:民间组织可以与政府合作,纠正市场的缺陷。在目前中国农村民间权威资源稀缺的情况下,农村民间组织难以在现有的政治和法律框架下大量自发地产生。只有借助外界的力量打破原生态的权力结构,农村民间组织才有可能实际建立起来;民间组织的持续存在则有赖于国家的制度供给,确定其政治和法律地位;“外生”的民间组织的存在有助于培育社会资本,使民间权威得以再生,从而使中国农村走向善治的轨道。现在所需要的是转变对民间组织尤其是农民组织的偏见。

  党国英:下面的故事也许可以为我们提供答案。湖北某地水库库区部分农民打鱼为生,但并没有发生“竭泽而渔”的事情,他们自己有规矩。

  我们也许可以发现这样一个事实,政府往往会替代民间组织的作用,可惜这种替代并不总是有效率的。

  政府发达的触角已经伸向我们社会的各个角落,要它退回去是很难的,这是改革的艰难之处。但如果不去改革,我们这个社会深层次的毛病就很难祛除。改革将是一个艰难的过程。

  3. 农会组织不是“洪水猛兽”

  主持人:在发展农民合作组织的时候,应该怎么处理农民和政府之间的关系?

  蔡永飞:农民组织的自发性应该得到应有的尊重,一些人看到农民和农民组织有某些不同认识和愿望的时候,首先想到的不是尊重,而是限制、干预和所谓“引导”。当政者应该确认农民有建立自己的组织的权利,依据法律管理农民组织,依据法律支持和帮助农民组织,积极支持和帮助农民。

  姚监复:为了保护自己的利益,农民需要寻求一种保障机制。然而,如果农民组织起来就能产生对话的方便性。农民的合作组织可以是一种沟通的渠道,减少社会上可能存在的冲突可能。

  主持人:农民合作组织亟需政府在政策、金融、税收等方面给予支持,然而,根据介绍,《农民专业合作社法》在审稿过程中删除了相关的金融部分的内容。这是基于什么样的考虑?

  刘登高:目前在法律中写明农民金融合作的条款,条件尚未成熟。主要原因在于全国的金融体制改革尚未完成,过早地在法律条文中涉及农村金融问题,有可能陷入被动。但是暂时不写入,不等于永远不写入。农民之间的资金互助是农民合作的重要一环,将来一定要补上。

  蔡永飞:目前的法律主要涉及的是生产和经营方面的内容,尤其是经营方面,比如农产品的销售、农资的购买等。法律中暂时没有涉及到农民金融合作的问题。

  日本、韩国和中国台湾的农民合作组织都有金融合作,作为分散的个体,农民力量弱小,不拥有大量的资本,也无法融资。如果建立农民金融合作组织,农户将自己的钱融入合作社,就可以扩大资金的规模。

  基于此,有人希望搞金融合作,希望在立法中包含金融立法的内容。但是,严格来讲,合作社法应该是一个法律体系,而不是一部单独的法律。我们需要先通过法律确认农民合作组织的法人地位,让农民合作组织发展起来,然后根据需要进一步再单独确立金融类法律。总体来讲,当前的立法还是符合我国国情的,先确立农民合作组织的法人地位是很关键的。

  实际上,西方国家的立法也是分开的,金融的立法是一个单独的立法,是作为农民合作法的配套法律来确立的。

  让农民组织起来

  ——2006年第二届“南方农村报·中国农村发展论坛”广州共识

  1.和世界上其他任何国家一样,中国农民天然地有着寻求合作的意愿和能力。历史和现实中都不乏农民以良好的组织形式开展合作并取得卓著成效的案例。农民合作无时不在,无处不有,合作是常态的,冲突是偶发的。农民选择非组织性合作还是选择有组织性的合作,理性地根据不同条件下自身的利益状况来确定。进入社会主义市场经济时代,农户面临的风险加剧,为了降低市场风险,共同维护和发展自身利益,农民寻求以组织形式开展合作的要求更加迫切。

  2.多元化社会是中国社会发展的趋势,也是法治社会、和谐社会建设的必然要求。在多元化社会中,控制社会的力量将逐渐由以前的集中掌握在政府的手中,分散一部分到各个阶层和各种利益团体中去。当社会自我管理能力逐步增强,那么社会也将更加协调有序,生机勃勃,政府的管理职能也将更加简洁、高效。这样的趋势要求多元化社会组织的发育、成长。在农村社会,当前由农民构成的组织,除了有政权性质的村民自治组织外,还存在

维权组织、具有经济性质的合作组织和具有公益性质的社区服务组织等。这些都具有自组织的性质,是当前中国农民组织建设的重要领域。它们应该得到同等的发展机会。但是,在当前资源投入有限的情况下,扩展社区公共空间是农民参与村庄公共事务的前提。要动员和整合农村现有的各类有限的资源为村民提供必要的公共物品,需要有基于以农民为主体的、反映农民真实意愿的、直接为农民生产生活服务的、真正属于农民自己的社会组织。

  3.目前农民合作组织呈现缺失状态,这已经严重影响到了农民的社区生活、农业生产发展和农村社会进步。自人民公社解体以来,中国农村的社会结构发生了机构性的变化。村民自治组织作为政权性质的组织,虽然解决了农村行政管制和部分农民生活中某些方面的问题,但不足以为基于家庭经营为主体的经济合作提供必要的服务,不足以为农民权益的维护提供有效的自组织保障,更不能整合农村跨行政单位的社区性的公益性组织。维权组织受到现实挤压,生存空间不大,使农民在利益遭受侵害之后维权活动获得成功的可能性大大降低。相比而言,农民经济合作组织和老年协会之类的社区公益性组织虽有相当数量,但是由于法律地位不确定和外部环境的恶劣,这些组织发挥的作用还很有限。农民合作组织发展不足,农村社会自我管理的能力将受到束缚,农村社会自我发展的进程将受到阻滞。

  4.要进行农民合作组织建设,需要国家的支持、引导和推动,包括通过立法来保障合作组织的权利,规范合作组织的运作。目前,给农民合作组织提供法律保障已经成为国家引导合作组织建设的紧迫任务。从长远来看,国家还应该出台政策,给予某些农民合作组织以适当的财政支持。对农民合作组织的立法规范和财政支持,都是政府间接管理农村社会的有效手段,这比政府直接管理农村社会将显著地降低成本,并提高效率。

  5.政府对农民合作组织的规范、支持、引导和推动,必须遵循以下原则:一是以农民为主体的原则,农民是合作的主体,农民是合作组织的主人,其他任何组织和个人都不能越俎代庖,直接插手合作组织内部的合法事务;二是农民自愿的原则,即农民合作组织是农民本着自身的意志自愿结成的,农民是否加入合作组织,何时加入合作组织,何时退出合作组织,完全依据农民自己的意愿,依据有关章程,任何组织和个人不能强迫农民加入或不加入某个合作组织;三是为农民服务的原则,即农民合作组织的宗旨是为农民自身权益服务的,而不是为别的群体的权益服务的,一个农民合作组织的产生或者消灭,扩大或者压缩,以有利于组织内成员合法的共同利益之最大化为唯一准则。农民合作组织不应该被强迫承担任何不应该由其承担的义务。

  6.要进行农民组织建设,需要针对目前农村社会发展和社会生活存在的具体问题着手,通过各种形式的培训和宣传,让农民自己建立较为规范的各种经济合作组织和公益性的社区服务组织,以促进农业生产,改善农村社会生活环境,提高农民的

生活质量。潜心发现和满足农民对组织的需要,是我们从事农民组织建设的基础。

  7.改变目前对农民组织的发展多有不公正限制的法律状况,应该成为我们努力的目标。在目前各类农民组织建设存在制度性障碍的情况下,应从确保农民组织健康持续发展的一般条件出发,在现行的法律框架内,推动地方政府进行具体规章制度的修正。

  8.推动农民组织建设,必须从历史中总结经验,汲取教训。其一,要消除人们对于农民组织起来所感到的困惑甚至误解。有些人总认为农民组织起来必定是个很大的麻烦,会成为农村稳定局面的威胁,甚至会成为与政府对抗的力量。这种疑虑的存在,阻碍了农民组织的成长。其实这种疑虑是不必要的。革命年代变成和平年代了,我们看待农民组织的视角也要与时俱进。和平建设年代的农民组织已经根本不同于革命时期的农民组织,和平年代的农民自发组织起来做社会发展的动力,是建设和谐社会的重要力量。其二,处理好国家改革需要与农民权益两者间的关系,尊重合作组织自身运转的规律。建国初期政府推动合作化运动,符合了农民寻求互助合作的内在需求,但剥夺了农民的私有财产,很快结束了农民合作化的历史,建立了实际上否定平等合作精神的人民公社制度。这一事实留给我们的教训是:国家不能为了某种改革的需要而忽略农民的自主权和产权,不能把下级服从上级的行政管理模式嫁接到合作组织中来,不能为了整体的目标而故意模糊个体与群体的权益界限,使个体的利益遭受侵害。

  建设现代国家需要农民组织起来,建设和谐社会需要农民组织起来,建设社会主义新农村更迫切需要农民组织起来,而农民自身又有组织起来合作发展的强烈愿望,农民组织发展面临前所未有的好局面。只要政府正确认识,客观判断,科学决策,依法推动,那么农民合作组织的发展将迎来一个明媚的春天。

  “南方农村报·中国农村发展论坛”组委会

  2006年9月23日

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