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自2002年起，浙江省杭州市委、市政府决定西湖环湖公园景点逐步实施对外免费开放。三年多来，免费开放所产生的绩效情况始终是政府关注、百姓关心的问题。今年上半年，杭州市审计局以西湖风景名胜区具体负责景区管理养护的17家事业单位近三年来的财务收支绩效情况为基础，专门就免费开放举措所产生的绩效情况进行了专项审计调查。
调查结果表明：三年前，浙江杭州西湖环湖公园景点实行免费开放，每年门票收入
减少2530万元。三年后，免费开放这一举措不仅使景区管理部门增收经济收益逾亿元，而且带动了杭州整个旅游产业新增经济效益上百亿元。实施免费开放的重大举措，不仅在促进杭州经济发展、提升城市整体形象的全局利益上发挥了重要作用，而且对推进名胜区管理体制改革、更新管理理念、改善部门财务收支状况起到了一定的激励作用。
管理部门收入不减反增，直接增收财务效益逾亿元。至2005年末，由浙江杭州西湖风景名胜区17家事业单位管理养护的83个景点（包括各类公园、纪念馆、博物馆、艺术馆等）中，已有62个景点实行全部免费开放，约占总数的3/4。西湖免费开放以后，综合原收费景点门票收入年平均值和影响收费景点客流量的分流因素并按比例计算，景区管理部门每年因此直接减收门票收入2530万元。靠什么来抵补这块损失？调查表明，免费开放和西湖综合保护工程的实施，带动了西湖景区商业网点经营价值的提升，由17家事业单位管理的商业网点经营服务收入增幅较大，不仅弥补了门票减收的影响，也使单位的财务收入发生结构性变化，步入良性发展轨道。
近三年来，17家事业单位各项收入指标呈现出良性增长态势，总体财务收入不减反增，年均增长11.14%，2005年达到32201.06万元，比2002年净增8746.21万元。由于其它收入增加，收入结构也发生变化：2005年门票收入为25150.17万元，年均增长6.48%，但占总收入的比重却下降了近10个百分点；2005年商业经营网点对外拍卖、承包、出租等取得的收入为3088.91万元，年均增长高达76.06%(尚未包括17家事业单位所属的商业服务总店等经营网点的自营收入情况)，占总收入的比重上升了7个多百分点。基本形成了以“门票收入”与“服务收入”并重的格局，改变了原先以 “门票收入”为单一主体的收入情况。通过拍卖、出租或承包景区商业网点经营权之市场化手段，不仅抵补了所损失的门票收入问题，也用最小的成本理顺了景区管理养护单位与政府、企业、游客间的利益关系；不仅为解决内部富余职工和社会人员就业问题作出了重要贡献，也为地方财政创造了大量税收。
创新管理体制与机制，管理效益得到显现。西湖景区免费开放以后，3/4景区实现全天候开放和养护面积扩大，景区管理部门每年因此将增加直接支出3000万元左右。如果不解决好管理资金问题，不仅会直接影响到景区日常养护工作的正常运行，也将会给政府背上沉重的财政负担。三年来的财务运行情况表明，管理养护单位的经费自给能力不但没有削弱，反而有所提高；政府财政补助不但没有出现大幅度的波动，而且有所减轻。这主要得益于名胜区管理体制的创新，得益于管理理念的更新。
2002年9月，杭州市委、市政府决定成立具有政府职能的名胜区管委会，与杭州市园文局实行“一套班子、两块牌子”的管理体制，同时实行分税制“一级财政”管理体制。这一管理体制打破了原先西湖景区管理上的条块分割，基本理顺了名胜区管理体制问题，实现了名胜区管委会对景区内人、财、物的统一管理，不仅确保了名胜区管委会行政管理部门的经费保障，也增强了对基层管理养护单位的资金调控力度，从而确保了景区日常维护与管理工作的正常运行。
在创新管理体制的同时，名胜区管委会以“用制度促规范、以监管控成本、向管理要效益”的工作理念为依托，通过强化内部审计监督机制、实行会计委派制度、细化部门预算编制等各种监管手段，不断改善景区管理养护单位的财务状况，使成本增支问题得到有效控制和消化。
景区环境容量得到合理配置，环境效益得到充分发挥。目前，杭州西湖景区保留收费的21个景点除动、植物园和太子湾外，其余均为文物保护单位。如果实行免费开放，大幅增加的旅游人流量就会超过环境承载力，势必造成文物受损、物种流失、生态恶化，不利于珍贵物种和历史文化遗产等宝贵资源的有效保护和永续利用。因此，需要通过免费与收费的双重门票政策控制客流量，从而达到保护珍稀资源的目的。
据有关部门统计数据显示，2005年景区21个收费景点门票价格平均为14.70元/人，与2002年相比平均涨幅10.53%；2002至2005年21个收费景点客流量分别为1658.20万人次、1165.83万人次、1523.83万人次、1465.59万人次。与此相对应，虽然门票总收入绝对值依然保持增长态势，但年均仅增长6.48%，低于门票价格增长幅度。表明这种增长是建立在门票提价基础之上的，而收费景点的客流量因免费开放的分流作用实际有所下降。因此，免费开放与适度提升收费景点的门票价格，不仅有利于管理养护单位主体收入来源的长期稳定，而且可以从一定程度上提高收费景点的进园门槛，限制游客数量，有利于景区资源的合理配置，有利于珍稀资源的有效保护。“免费”放大效应凸显，新增综合经济效益逾百亿。实施免费开放与西湖综合保护工程，带动了杭州旅游产品总需求的扩大，拉动了整个第三产业的发展，在很大程度上促进了城市的整体经济发展。而城市经济的发展，使政府财力得到壮大，进而使政府有能力用“免费”所产生的收益反哺景区建设与保护。
近三年来，杭州全市旅游创汇年均增长16.8％，增速比全国（年均增长12.85%）高3.95个百分点，2005年达到7.6亿美元；国内旅游收入年均增长16.58％，增速比全国（年均增长10.87%）高5.71个百分点，2005年达到404亿元人民币。旅游经济具有放大效应，它自身的发展能够拉动交通、餐饮、住宿等其他服务业的发展，能够带动消费、扩大就业，最终起到繁荣经济和壮大政府财力的作用。近三年来，杭州全市财政收入年均增长26.52%，增速比全国（年均增长18.69%）高7.83个百分点，2005年达到520.79亿元；地方财政收入年均增长28.40%，增速比全国（年均增长18.70%）高9.7个百分点，2005年达到250.46亿元。 2005年杭州市国民生产总值（GDP）实现2942.5亿元，经济总量位居全国省会城市第二、副省级城市第三、全国大中城市第八。
地方财力的壮大使政府的调控能力明显增强，从而为西湖景区的开发建设和保护给予资金上的反馈和支持创造了条件。2002至2005年，杭州市政府将西湖综合保护工程等景区建设支出大部分列入市级财政的公共预算，对名胜区的建设和保护投入了40多亿元资金。这不仅体现了政府公共财政在配置风景名胜资源领域从“缺位”到“到位”的重大转变，也从根本上解决了景区“养护”与“建设”之间的资金矛盾问题，大大缓解了名胜区管理部门的财政财务压力。
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