中央打响土地保卫战

　　本报记者 张有义 综合报道

　　耕地保有量顺延十年 三大变动昭示 ——

　　● 人事变动

　　国土管理纳入督察制度，垂直管理体系呼之欲出——战役前奏

　　● 政策变动

　　9 月份国土政策紧锣密鼓 —— 战役方针

　　● 措施变动

　　实地调研、遥感普查，全国耕地到底有多少——战役基础

　　冀东房产界“名将”陶建国一改往日的习惯，除了阅读秘书每天搜集的与房产相关的政策纪要外，开始亲自在网上浏览最新的报道。看一会儿，随手就打个电话，向“政界”朋友求证。

　　他原本年初就酝酿的进军京城的发展计划，在这种反复观察中被搁浅。

　　在秘书给他打印的一张土地政策及报道的纪要页上，有很多或圈或点或红或黑的符号。其中一篇来自《 21 世纪经济报道》的文章被他画得几乎看不清楚字样了。文章的标题是：《国务院驳回土地规划纲要 对耕地保护指标不满意》。

　　“看来中央动真的了！这场战役正如我所预料，在本月打响！”陶建国自言自语地感慨道。

　　陶的判断是缜密的，而中央土地及相关政策在 9 月的集中亮相，无疑印证了他的预料。

　　人事变动：实战派学者操刀“土改”

　　“我更喜欢述而不著，做而不述。”

　　这句话是刚刚被国务院任命为专职国家土地副总督察甘藏春的名言，从中可以看出他的实战精神。他上任伊始，就在全国掀起了一场不小的波澜。

　　9 月 11 日 ，《北京商报》发表文章称，在国务院发出土地追加令后，甘藏春预测，土地价格将提高近 50% 。文章一经刊出，业界反响强烈，因为这意味着房产界将掀起大幅价格波动。

　　第二天，甘藏春就出来辟谣：这一结论实属媒体误读。 50 %的上涨指的是原来低价出让的工业用地，而征地成本的上升是通过政府减少收益来平衡的。房地产用地出让价格将与目前水平基本持平。

　　但是这篇文章的“功能”在于，甘藏春被推到了舆论的风口浪尖。

　　在这次国土资源的人事调配过程中，国土资源部部长孙文盛兼任国土总督察。

　　曾做过车间主任的孙文盛有着丰富的地方政府管理经验，历任湖南株洲市委书记、湖南省委副书记、山西省省长。 1999 年 6 月调任国土资源部副部长。 2003 年 10 月任国土资源部部长。

　　另外一位兼任国土副总督察的是国土部副部长李元。李元也可谓是一名学者型官员，曾获经济师职称和土地估价师资格，是中国土地学会总顾问。现为北京大学、中国人民大学、南京农业大学、浙江农业大学等校兼职教授，中国人民大学博士生导师。

　　两位部长毕竟是兼任，而在甘藏春的任命书中特别注明，为专职副总督察。

　　甘藏春现年 48 岁，湖北蕲春人。 1978 年在湖北财经学院法律系法律专业学习， 1982 年考研进入北京大学，攻读宪法专业，后留校担任法律系讲师。

　　1989 年他开始从政，先是在国家经济体制改革委员会工作。之后挂职锻炼，任湖北省宜昌市市长助理。

　　他真正开始钻研土地问题是在 1995 年，被调入国家土地管理局工作后。 1998 年 7 月起任国土资源部政策法规司司长。其间挂职任新疆伊犁哈萨克自治州州委常委、政府党组副书记、副州长。

　　现为北京大学、中国人民大学、武汉大学兼职教授，中国法学会理事、环境资源法研究会副会长。

　　根据甘藏春的经历，有媒体这样认为：“高校、中央部委和地方政府三者的经历，使得甘藏春对土地问题的分析和判断兼具宏观和微观。”

　　出任副总督察的短短十余天之后，甘藏春似乎已经进入角色。

　　谈到有关土地政策时，甘藏春表示，对现行土地管理法律法规的制度进行评估后，发现当前土地管理中存在的问题主要是执行问题，是地方政府不依法行政。因此，法规主要不是进行法律制度的创新，只是在现行法律框架内解决问题，重点要解决管住地方政府的问题，解决依法行政的问题，解决法律的执行问题。

　　这也说明，甘藏春目前的主要工作就是如何推进中央土地政策的落实。

　　由部长亲自出马，到两位学者型官员兼任，中央的土地督察格局基本建立起来。但是，从一份名为《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》的文件可以看出，国务院规定的国家土地督察行政编制是 360 人。但据了解，国家土地总督察办公室和九大区的国家土地督察局的具体编制情况，中央编委还尚未批复。

　　其实，只有建立起网格化垂直管理的土地督察体系，甘藏春才能够真正发挥他的专职总督察作用。而构建这样的体系，按照中央的有关精神，是摆在甘藏春面前的迫切任务，也是要真正打响土地保卫战的战略前奏曲。

　　政策变动 : 中央土地调控路线图

　　7 月 13 日

　　下发《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》

　　此项通知明确设立了正副总督察 3 人，并设立正局级督察办公室。

　　同时明确，有中央向地方派驻 9 个土地督察局，分别是：北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局和西安局。

　　这 9 个局的主要职责是：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议等。

　　8 月 1 日

　　国土出让新规实施

　　国土部于 8 月 1 日 正式实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，两项文件意在加快土地资源的市场化配置，扩大市场形成土地价格范围。

　　2002 年至 2005 年，全国出让土地分别为： 12.42 万、 19.36 万、 18.15 万、 16.32 万公顷，其中招拍挂出让土地分别为 1.81 万、 5.19 万、 5.24 万、 5.72 万公顷，招拍挂出让面积占出让总面积的比例分别为 14.57 %、 26.81 %、 28.86 %和 35.06 %。由此可见，直至 2005 年，在全国土地交易中，公开出让仅仅占据 1/3 。

　　新出台的国土出让制度有三大亮点：为了增加土地部门对市场需求情况的了解渠道，也为发挥土地专业机构、人员和使用者的能动性，及时参与土地出让和使用策划提供便利，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》设置用地预申请环节，意向用地者提出用地预申请后，仍须通过招拍挂公开竞争才可能取得土地使用权。第二个亮点是，协议出让价格争议裁决机制的建立。第三个亮点是，出让土地需在网上公示。

　　8 月 14 日

　　公布《地籍管理“十一五”发展规划纲要》

　　根据《纲要》，目前主要的发展目标是：

　　积极参与推动不动产统一登记立法和土地权利立法，促进形成符合社会主义市场经济要求、与国际惯例接轨的土地统一登记制度和土地权利体系；开展第二次全国土地调查，基本建立土地统一调查制度；参与全国农业普查，大力推进土地统一统计制度建设；应用高新技术，推进土地登记体系建设和地籍管理信息系统建设，构建土地管理基础平台。

　　8 月 22 日

　　《物权法(草案)》“五审”，为土地调控撑腰

　　实际上，土地调控首要的就是要解决地籍管理问题，而地籍管理离不开以《物权法》为基础或统领的《不动产登记法》、《土地登记条例》、《土地确权条例》以及《土地权属争议调处条例》等地籍管理立法。

　　换句话说，没有《物权法》，就不可能有科学完善的地籍管理立法，也就不可能从根本上打造完整的土地产权管理法律体系。

　　9 月 5 日

　　国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》

　　继 2004 年之后， 9 月 5 日 国务院下发 “ 通知 ” ，明确了八方面内容，分别是：

　　进一步明确土地管理和耕地保护的责任，切实保障被征地农民的长远生计，规范土地出让收支管理，调整建设用地有关税费政策，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，禁止擅自将农用地转为建设用地。

　　在健全责任制度方面，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。

　　在税金管理方面，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。

　　在促进集约用地方面，禁止擅自将农用地转为建设用地，严禁擅自“以租代征”。针对近期最为关注的工业用地，《通知》要求统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地必须采用招拍挂出让，出让价不得低于公布的最低价。

　　在严格土地执法方面，国务院要求，强化对土地管理行为的监督检查，加大对土地违法违规行为的查处力度。监察部要会同国土资源部等在近期集中开展一次以查处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等行为为重点的专项行动。各地进行全面自查。

　　9 月 6 日

　　最高院提出土地案件要求

　　最高人民法院要求，各级法院对于“非法转让、倒卖土地使用权，非法占用耕地，非法批准征用、占用土地的犯罪”，要依法严惩。

　　这是最高人民法院针对新农村建设中牵涉到的土地违法违规问题，首次作出的具有针对性的处理意见。

　　9 月 6 日

　　国土部下发《关于开展 2006 年度土地变更调查工作的通知》

　　根据此项通知的时间安排：

　　(一) 9 月中旬，完成土地变更调查人员的培训和资料收集等准备工作。

　　(二) 10 月底前，完成土地变更调查的外业调查工作。

　　(三) 11 月上旬，完成县级和地(市)级数据的处理，上报省级进行统计汇总。

　　(四) 11 月中旬，各地要组织专门人员完成本辖区内不少于 1/4 县级单位的检查、抽查工作。

　　(五) 11 月 25 日前 ，以省为单位通过网络上报部。届时部将组织有关人员进行国家级审核和汇总工作。

　　(六) 12 月 10 日 ，开始全国土地变更调查成果抽查。

　　9 月 6 日

　　国务院驳回国土部《全国土地利用总体纲要》

　　9 月初上报的《全国土地利用总体纲要》，在 9 月 6 日 的国务院第 149 次常务会议上没有被通过。

　　据分析，通不过的原因，是国务院对纲要中提出的耕地保护指标不满意。

　　《纲要》提出，到 2010 年，全国耕地总量保持在 18 亿亩的规模， “ 十一五 ” 期间每年减少耕地 280 万亩用作新增建设用地。

　　而国务院领导则指出， 18 亿亩的耕地保有量至少要保持到 2020 年而不是 2010 年。

　　这就意味着，按照“十一五”规划内容，全国耕地的保有总量将顺延 10 年。

　　按照全国政协委员、中国土地勘测规划院副院长谢俊奇的分析，国务院的意思是要在三个方面进行确保：

　　第一是耕地保有量。

　　第二是基本农田。国务院强调基本农田总量不能减少。

　　第三是《纲要》设计每年建设用地总量 500 万亩。国务院认为这 500 万亩没有体现集约、节约的原则，控制太松散。

　　9 月 8 日

　　国土部制定《土地违法问责领导办法》

　　该《办法》将首次对于土地违法违规的相关负责人，给出明确的问责规定。这也是国土资源部参与宏观调控以来，第一次推出的具有可操作性的问责制度。

　　《办法》还规定，凡辖区内发生土地违法案件造成严重后果的，对土地违法行为不制止、不查处的，对土地违法问题隐瞒不报、压案不报的，都应追究有关领导的责任。

　　具体将包括：第一，国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，要依法追究刑事责任。

　　第二，对不执行国家土地调控政策、超计划批地用地、未按期缴纳新增建设用地土地有偿使用费及其他规定税费、未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地，以及通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批的，要追究有关人员的行政责任。

　　9 月 18 日

　　国土部紧急会议

　　9 月 18 日 ，在国土资源部召开的机关干部大会上，孙文盛部长就 9 月下旬到 10 月上旬展开大型调研工作作出部署。

　　据悉，国土资源部这次调研涉及 5 方面的内容，包括房地产调控、土地违法新特点、如何采取有针对性的措施解决土地违法问题、如何加强土地调查监测、及时掌握土地利用状况等等，事无巨细。

　　可以说， 8 月份开始的全国土地整治风暴，在 9 月份更显得紧锣密鼓。一次次会议，一个个通知和法规的出台，无疑为新一轮土地保卫战奠定了坚实的基础。

　　本轮保卫战，正如甘藏春所总结，呈现出 3 个特点：调整利益、明确责任、依法惩戒。

　　第一，立足利益机制的调整，遏制建设用地盲目扩张的经济动因。二要提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。三要规范土地出让收支管理。土地出让收益不能作为市长的“零花钱”，而应当用于被征地农民社会保障，用于建设城市

廉租房和农村基础设施建设等。制定并公布全国工业用地出让最低价标准。招商引资中以各种形式补贴返还的，也算低价出让。

　　第二，重点放在完善责任制度上。保护耕地的任务，不能仅仅靠利益机制的调整，还离不开行政手段。

　　第三，强调了法律的惩戒作用。要强调法律的惩戒作用，建立案件查处的协调机制。

　　措施变动：实地调研配合遥感普查

　　当中央正在紧锣密鼓的“任将颁政”之时，一些地方机关也开始加入进来。

　　安徽省民进近日通过调查发现，在经济高速发展与土地供应紧张的矛盾日趋尖锐态势下，土地成为炙手可热的紧俏资源，因而被一些地方政府视为手中一张可即时兑付的支票。他们利用手中的权力，不仅想方设法阻碍与逃避土地部门的管理与执法，而且使用各种手段低价“圈地”、高价卖地，土地由此而成为政府的“钱袋子”。

　　目前一些地方政府圈地名目繁多，粗略归纳有以下表现：

　　一是一些地方违法用地严重，在规划计划之外扩大建设用地规模。主要方式是“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名，擅自将农用地转为建设用地，影响了调控的实际效果。

　　二是，竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张、重复建设，影响了区域协调发展。

　　三是，保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，在有些地方未能有效落实，加上土地出让收支不够透明，使用不尽合理，影响了社会稳定。

　　四是，土地执法难的问题仍然比较突出，“因公”违法调查难、处理难、处理人更难的局面没有明显改观，影响了土地法律法规的有效实施。

　　安徽省民进认为，政府之所以热衷于圈地，除因为土地出让运营成本低并能迅速获得经济回报外，更重要的原因是土地出让违法违规的成本很低。据调查显示， 1998 年至今，很少有县级以上的干部是因为违规违法出让土地而被处理的。 “ 跑马圈地 ” 带来的巨大利益以及征地制度的缺陷和管理执法不力，使地方政府圈地的热情不断高涨。

　　“现在不少地方将一些高产的基本农田谎报为中低产的非基本农田，甚至谎报为山地，以便进行大规模的占用开发，这种情况相当普遍。”中国土地学会的一位学者表示，这种做法肯定会被新政策所叫停。因为要保证 18 亿亩耕地，现在基本农田的量实际上已经不够了，需要从中低产农田中整饬一部分出来。

　　面对这种情况，根据国土部“地籍规划纲要”和“土地变更调查通知”，新一轮实地土地普查工作也进入了临战状态，这将是一次细致、严密的实地普查。

　　国土部也正在加快步伐，推动国土遥感普查，耕地的准确数量将会测算出来。

　　为此，加速耕地新政策的制订已呈大势所趋。

　　9 月 15 日 ，国土资源部副部长鹿心社指出了下一步土地利用规划新研究的思路，包括进一步深化对生态退耕、基本农田保护面积以及建设用地总量等指标的研究，与有关部门共同研究土地节约集约利用的思路和原则，建立一套资源节约型的土地利用定额标准。

　　无论是人事的变动、政策的调配，还是具体措施的落实，中央打赢这场土地保卫战的决心已下。因为耕地关系粮食安全，关系亿万民众的生存大计，关系着一个国家的生死存亡。