无锡模式：一个完整的医改样本

　　本报记者 唐君燕 无锡报道

　　2005年9月，无锡市医院管理中心挂牌，全市9家公立医院和一所学校整建制划归医管中心管理，人员覆盖卫生局系统95%的员工。

　　这种管办分离的模式，在江苏省是第一例。改革之后，无锡市卫生局主要行使卫生行业监管职能并履行公共卫生职能，公立医院的办医责任主体和管理责任主体，由新设置的医管中心承担。卫生局和医管中心平级，并且互不隶属。

　　“虽然还是局长，但现在的这个局长和以前的局长已经不一样了。”无锡市卫生局局长王爱国说，以前卫生行业通常的改革对象是卫生机构和医院，而这次改革对象非常明确，就是政府。

　　在此之前，卫生局被认为“既是运动员，又是裁判员”。

　　王爱国曾将卫生管理中的问题归结为重医轻防、重城轻乡、重上轻下、重办轻管、重公轻民和重费轻保。而实行管办分离之后，社区卫生、农村医疗、疾病控制以及引进民资、外资等成为了卫生局的工作重点。

　　他说，实行管办分离的核心目标，就是让政府职能回归到正确位置，并以此来促进医改的各个方面。

　　根据无锡卫生局的统计，截至目前，无锡城区已经建成社区卫生服务中心24个，社区卫生服务站90个，以街道为单位的普及率为100%。农村建成社区卫生服务中心(站)685个，普及率87.2%。初步形成了社区卫生服务框架。

　　在社区卫生服务机构覆盖全市之后，医疗卫生费用也有了明显降低。据无锡市统计，2005年至2006年上半年，全市社区卫生服务机构人均门急诊费用比二、三级医院平均低10%左右，居民到社区卫生服务机构门诊比例接近25%。

　　而无锡市降低药价的方式，是逐步在全市推广社区卫生服务机构实行药品零差价销售制度，对药品销售中规定的15%差价部分由政府通过财政投入方式给予补偿。无锡市通过招标方式选定2-3家药品公司，负责药品的统一配供。“这样可以减少中间流通环节以及流通环节中存在的不正之风。把药品中的虚高价格降下来。”王爱国说。

　　磨合期

　　“有时候真的很累啊。”无锡卫生局局长王爱国说。9月20日，在当地召开的一个通气会上，王爱国历数管办分离一年来的做法，并且举出了一系列的数据，但却没有对无锡的改革做任何评价。

　　这也许是可以理解的。在没有先例的情况下，无论是卫生局，或是医管中心，改革后双方实际都是在摸着石头过河。

　　“心里很没底。”王爱国回忆说，“以往自己在医院管理上的成绩已有目共睹，但公共卫生、农村医疗等这么薄弱的方面，怎样去做出成绩？政府又会怎样支持？都让自己感觉压力非常大。”

　　2005年，无锡市引进民营安国医院参与结核病防治，尝试政府向民营医疗机构出资购买公共医疗服务。事后，王爱国曾用“连跳楼的心都有”来形容自己当时的压力。

　　而管办分离后，卫生局和医管中心在公立医院的管理上也在磨合。

　　“搞不懂为何要分？”一位不愿透露姓名的医院负责人说，管办分离实行一年，他并没有感到和以前有特别的不同之处。现任医管中心的主任杜寿强原来是市卫生局的党委书记，也因此，在普通医院看来，所谓的管办分离更多时候仅仅是有了两个“婆婆”。

　　对此，无锡医管中心杜寿强主任也表示，任何改革都是一种探索和磨合，关键是看管办分离后行业主管的内涵和外延究竟怎样理解。例如，“既然政府授权医管中心管理医院，那么很多医院方面的事情，卫生局能不能不管呢？”

　　而王爱国认为，实行管办分离，成立医管中心，一方面是利用医管中心来经营管理国有公立医院，促使卫生行政部门从以往的事务性工作中解脱出来；另一方面，医管中心的职能是“承担举办市属国有医院的职能，代表市政府履行国有资产出资人职责”。他认为，这是很明确地表明，公立医院必须由政府来办。

　　医改前路

　　在无锡实行管办分离前后，苏州、上海、北京等城市也相继对医院实行了管办分离。

　　苏州的管办分离是在当时的市长杨为泽任职期间进行的一项改革，只是尚未完成杨就调任无锡市委书记了。于是，杨继续在无锡实践着自己的改革设想。而苏州实行了一半的管办分离，据说目前也处于自生自灭的状态中。

　　上海市的管办分离，是在卫生局管辖下成立申康和申卫两家管理公司，分别管理国有卫生资产和投资，但目前还没有实质性启动。

　　无锡在整个卫生系统进行了比较彻底的管办分离，目前也只有无锡出现了一个和卫生局平级的医管中心。因此，无锡的医改模式成了一块试验田。

　　不过也有分析人士认为，在现行体制下，政府部门之间都是对口部门、对口管理的管理方式。无锡确定公立医院归医管中心，卫生局主管公共卫生服务。这样的运作在实际中并不顺畅。

　　而且，即使在无锡当地，也有部门质疑，这种做法与精简机构的大方向背离，因为管办分离似乎是在无意中增加机构。

　　尽管如此，无锡以管办分离为突破口的医改模式还是引起了有关方面的关注。据无锡市卫生系统的人士透露，目前

　　在两个月前的一次调研中，中国民营医院管理分会会长、原

　　原卫生部副部长，现任中国医师协会会长殷大奎认为，无锡模式是今后改革的“一个方向”。

　　对于种种争议，王爱国寄望于全国医改方案的出台，因为“很多问题不是靠基层能解决的”。

　　来源：经济观察报网