土地新政发出绿黄红三大信号

　　王培楠　陈韩晖

　　绿色信号——力推绿色GDP，“摊地烙饼”发展工业时代宣告终结

　　黄色信号——近压过猛上涨，远保健康发展，房地产须谨慎通行

　　红色信号——严管“地根”，冲红灯者须小心“乌纱帽”或背刑责

　　引言

　　连日来，有关“实施土地新政地价将上升50%”话题被炒得沸沸扬扬，预测地价将上涨50%的消息出现在各大媒体的显著位置。这一说法引发市场强烈反响，一些媒体甚至下结论说地价大涨势必引来房价的进一步大幅上升。随后，国土资源部政策法规司官员出面澄清，50%的上涨指的是原来低价出让的工业用地，而房地产用地出让价格将与目前水平基本持平。

　　地价走势，为何如此牵动人心？这只是简单的误读吗？不！记者认为，抛开地价上涨的具体幅度之争，透过国家此次最新出台的土地新政，提高用地成本是大势所趋，从中传递出将深刻影响未来经济走势的三大信号。

　　绿色信号——

　　力推绿色GDP，“摊地烙饼”发展工业时代宣告终结

　　就像下棋，有的落子看似突然，其实是棋局走势使然。工业用地的出让价格将提高40%到60%，恢复到基准地价的水平，这意味着靠放羊式“摊地烙饼”发展工业的时代已经终结。

　　随着城镇化、工业化的加速发展，中国人均耕地已减少到1.4亩，还不到世界平均水平的40%。我省人多地少，情况更为严峻，人均耕地面积只有0.46亩，不及全国平均水平的一半，也远低于联合国划定的0.8亩的警戒线。为了保障粮食安全，中国实行了“最严格的土地管理制度”，再加上房地产项目与工业园区对建设用地强烈需求的拉动作用，土地供求关系日趋紧张，价格不断攀升。

　　“但就工业用地而言，情况则完全不同。目前，工业用地出让最低价是按基准地价的70%确定的，而在实际操作中，各地为了招商引资，往往推出超低地价，甚至‘零地价’。这次地价成本的提高，对工业用地价格影响较大。”国土资源部有关人士指出。

　　当前经济运行中存在的一个突出问题，是固定资产投资增速过快。这个问题不解决，就会增大经济波动的风险，危害经济健康发展。而从实际情况看，固定资产投资增长过快，特别是一些低水平重复建设项目能够上马，一个重要原因就是土地“闸门”没能真正把住。据国土资源部最近公布的信息，2005年国土资源部执法检查发现，2004年9月以来，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至达到90%。

　　一些地方竞相低价出让工业用地，甚至实行“零地价”，不仅造成恶性竞争、重复建设，而且导致工业用地需求膨胀，有些地方已出现盲目扩张的势头。目前，在整个用地结构中工业用地偏多，利用强度偏低，造成土地隐性闲置和浪费。国土资源部有关专项调查发现，各地工业用地利用强度普遍偏低，即使在一些经济发达地区，不少工业项目用地容积率也只有0.3到0.6，投资强度每亩只有几十万元。

　　这种高投入、高消耗、低产出的粗放型增长方式，曾使广东付出沉重的代价。以土地消耗为例，1996年以来，我省平均每年建设用地超过50万亩，GDP每增长1个点，就要消耗土地5万亩。如果仍然是这种增长模式，要实现我省人均GDP到2020年再翻两番的目标，至少要消耗10多倍的投资、4亿多吨的标煤，使用相当于深圳、珠海、

东莞三市6000多平方公里面积总和的土地，这显然是难以为继的。值得庆幸的是，广东实现了“平稳的经济转轨”，使投资拉动经济特征逐步弱化，开始转入以市场驱动为主的增长新阶段。

　　有业内人士分析，随着土地“闸门”进一步收紧，土地资源将更加稀缺，项目“落地”也会更难，各地在选择投资项目时将优先考虑那些占地规模小、土地利用率高、投资回报快而利润丰厚的项目，想方设法用更少的土地获得更多的收益。

　　加大土地调控力度，进一步收紧土地“闸门”，从当前看，可以防止固定资产投资规模过大、增长速度过快，避免经济增长水平大起大落；从长远看，能够形成一种“倒逼”机制，促进经济社会发展转入科学发展的轨道。总之，其对宏观经济的影响不容小视。

　　黄色信号——

　　近压过猛上涨，远保健康发展，房地产须谨慎通行

　　尽管这次政策调整从理论上讲对房地产地价的影响不大，但有专家指出，在实际中还是会带动房地产价格的上涨。这是因为，中国土地调控新政根本宗旨在于进一步紧缩“地根”，这将从预期上减少新增建设用地供应量，“闻风即涨”的房地产市场不可能没有反应。

　　更有传媒和专家认为，要警惕一些房地产开发商利用新政策的出台，再次抛出所谓“地荒论”，恶意抬高房价。

　　一场新的博弈已经开始。

　　土地是房地产业的命根子。新的土地政策着眼于调整土地市场的供应关系，这势必将对我国房地产的近期以及中长期走势产生深刻的影响。拨开种种争论的迷雾，记者认为，房地产近压过猛上涨，远保健康发展两大趋势应可确认，因而可称黄色信号，必须打醒十足精神谨慎通行。

　　首先是近期严中有“宽”，迫使大量沉淀的“死地复生”，同时增加市中心城区以及中小套型住宅用地的供应，以求有效遏制房价上涨过快的势头。

　　以广州市为例，在城市中心区，目前政府手上有红线控制的经营性开发土地储备可建筑面积至少有2100万平方米，还有回收的闲置土地近700万平方米，以及工厂、货场搬迁腾空的土地407万平方米，土地供应是充足的。而从开发商而言，据不完全统计，广州开发商手中掌握的开发用地(含未开发、新开工、在售项目的后续开发土地等)有250宗左右，约2000万平方米。考虑到土地供应日益紧缩，一些开发商已开始调整开发策略，减缓储备土地的消耗速度，追求土地效益的最大化，或建高档物业，或等待最佳开发时机等。

　　专家提醒各级地方政府，要防止在对土地调控新政的理解上出现偏差，在制订土地开发供应计划时，一定要充分保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应，避免在这方面的土地供应上不增反降、给那些伺机抬高房价的开发商以借口。

　　其次，紧缩“地根”是为房地产业持续健康发展创造条件。从总体发展趋势看，中国房地产业仍然处在上升通道之中。那种渴望房地产价格大幅回落、甚至“崩盘”的愿景，是不可能出现的。目前全部股市的市值不过是数万亿元，但2002年全国国有土地资产已经达到25万亿元，房地产及建筑业增加值约9000亿元，约占GDP的9%。1998年至2002年房地产业直接和间接拉动经济增长约2个百分点，房地产业的产业链较长，涉及数十个产业，就业人数年增长率达4.5%，有3000多万人直接从事房地产有关的工作，仅

物业管理就有500万人。在2020年之前，中国的城市化率将从目前的30%增至60%，房地产业还有大发展。如果房地产价格大幅回落，甚至像股市那样“崩盘”，

中国经济会步入一轮漫长的衰退期，这是政府、民众、开发商都不愿意看到的结局。

　　红色信号——

　　严管“地根”，冲红灯者须小心“乌纱帽”或背刑责

　　在新一轮土地调控中，土地出让金和相关税费的改革成为重中之重。新华社为这一《通知》总结了四大“看点”，其中两大“看点”指向了地方政府。一是进一步明确了地方政府的责任，地方政府再也不能当“甩手掌柜”了；二是调整了土地收益分配机制，解决了“土地财政”问题。

　　调整土地利益分配机制是此次土地新政的核心所在。重新调整跟土地有关的利益关系，从而削弱地方政府经营土地的非理性冲动。

　　为什么土地会如此紧张？为什么土地问题会成为房地产开发商推高房价的全部理由？其根本原因是，一些地方政府信奉“资源换资本”的金科玉律，他们迫切希望通过出让土地获得更多的收益，从而为他们经营城市积累“本钱”，也为提升个人的政绩创造便利条件。这种“土地财政”的甜头，使人难以抗拒，在东部沿海的很多地方，土地出让金的收入已占到地方财政　收入的一半以上。

　　问题的关键是，这些收入(按照全　国人大2004年的检查结果，2001年-2003年累计达9100亿元)并没有纳入本级财政预算，成为地方政府的“零花钱”，“是一些地方盲目扩大城市建设规模，搞政绩工程、形象工程的主要资金来源”。

　　不可否认，地方政府在土地出让过程中的利益，正是近年来虽然政策日紧，但土地“闸门”依旧漏洞百出的病根所在。把这一收益纳入地方财政预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，则会掐断地方政府“以地生财”的根本，是为“治本之策”。

　　本次土地新政之严厉，并非说说而已。国土资源部部长孙文盛表示“要严肃查处土地违法行为，对非法批地、非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，要追究刑事责任。”这种表态，前所未闻。

　　随着科学发展观深入人心，今年成为评价地方官员政绩的“转型年”，中央一连下了“三道金牌”:首先是单位GDP能耗下达了下降的硬指标；其次是对治理环境污染问题设立了“铁门槛”；现在又增加了土地新政的严厉把关。管中窥豹，可见一斑，土地新政足见国家推动科学发展的决心和力度，科学发展观开始发挥指挥棒的作用。土地新政，仅仅是一个开始。

　　相关报道

　　新华社昨日“新华视点”“新华快评”批评一些地方为应付国家土地调控，翻新花样囤积土地

　　地方官员为出政绩大玩“猫鼠游戏”

　　据新华社电　国务院最近发出加强土地调控通知，进一步收紧土地“闸门”，这是实施“最严格的土地管理制度”的又一记重拳。但尽管中央土地调控措施三令五申，某些地方囤积土地之风依旧。业内人士指出，一些开发商与当地政府及官员形成了某种利益机制，这是土地案件频发、查处阻力重重、调控效果受影响的重要原因之一。

　　手法更隐蔽破坏性更强

　　囤积土地出现“升级版”

　　国土资源部一项调查发现，某直辖市一个区违法用地数占新增建设用地数的79.3%，面积占70.3%，其中91.3%是耕地，全是从农村集体经济组织手里租来，并未办理农用地转用手续。

　　随着国家土地管理趋紧，一些地方囤积土地手法更加隐蔽，破坏性更强，比如“偷梁换柱”“化整为零”“擅改规划”“假招拍挂”等，不一而足。

　　广东惠州市惠阳区一块52万多平方米的土地就是这样被圈占倒卖的。这块土地原本属于惠州市东华集团有限公司和当时的惠阳市(现已改为惠阳区)灏龙实业发展有限公司共有。两家公司在拿到土地使用证十多天后，又成立了一家新公司，将土地使用证直接更名过户到新公司名下。

　　然后，两家公司从新公司撤股。“金蝉脱壳”中，土地换了东家，操作者成功地偷逃了巨额土地转让税费。实名举报此案的湖南省湘阴县人民法院披露说，这是一起典型的偷梁换柱式圈地倒卖案，当地国土部门竟为其办理土地变更登记，真是匪夷所思。迄今，这一地块仍然闲置荒芜，并未得到应有的追缴。

　　据分析，当前的囤积土地手法与过去明显不同，违法者往往与地方政府、部门的某些官员暗中通气，得其“特许”；有的甚至取得当地国土部门“手续”，打着“合法”幌子，在土地使用权证里面大做文章，人为地制造“土地迷局”，有很大的欺骗性。

　　性质严重土地违法行为几乎都涉及地方官员

　　业内人士说，这是一些地方政府、部门的官员应付中央土地调控措施的手法之一，名曰“猫鼠”游戏。另一种手法名曰“太极推手”。比如，在广东惠州土地案中，有关部门大耍“推”“拖”动作:广东省国土资源厅说，此案责任不在省局，应由惠州市国土部门负责。惠州市国土局在记者反复追问下，承认“有错”，表示将予以处理。可一个月后，该局的回答是“最近工作繁忙”，主要领导人“很难聚在一起”，所以难以定论，需再作“研究”。

　　国土资源部执法监察局一位官员指出，土地违法屡禁不止，根源在于地方政府用地冲动。为了招商引资、出政绩，一些地方政府领导背后默许甚至支持土地违法行为。他说，但凡性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府相关领导。

　　不破除“利益链”难解“土地迷局”

　　一方面是“收紧地根”声声急，一方面是“囤积土地”花样新。令人惊讶的是，在中央有关措施连续出台的形势下，土地违法沉疴依然难治甚至出现反弹。

　　据统计，2002年，全国查处土地违法案11万多件，涉及土地面积2万多公顷；2003年，两项指标分别增至17.8万件、5.59万公顷。2005年，国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地数占新增建设用地的近60%，违法用地面积占新增用地面积的约50%，个别地方高达90%。

　　分析人士认为，地方国土管理机构同时是地方政府的行政管理部门，它的人事、财政关系都隶属于地方，对于地方领导批条子往往无能为力。况且，土地出让金收入是地方政府重要的税收来源之一，有的城市甚至是主要的财政收入来源。这也是土地案件频发、查处阻力重重、调控效果受影响的一个重要原因。可见，“利益链”不破除，“土地迷局”难解。目前，我国已开始推行国家土地督察制度，并以此推动地方落实国家出台的一系列土地调控措施。

　　遏制圈地之风关键在各级政府

　　中央土地调控措施三令五申，这些地方政府、主管部门为何依然敢于推三阻四、虚与委蛇，甚至与开发商合谋制造“升级版”？原因无他:“土地财政”的依赖性和牟利冲动性相纠结，使得许多土地违法案件都与地方权力部门、人员存在千丝万缕的利益关联。房地产问题在其背后巨大利益的驱使下，变得错综复杂。

　　其一，土地出让金已成许多地方政府的重要税源，土地抵押贷款的超便捷性使得出让土地成为地方变相的“货币”发行权。这是圈地之风屡禁不止的重要内驱力。在圈占土地、拉高地价和房价方面，房地产商与地方政府有着高度一致的目标，所以，大量土地违法现象背后都有政府部门的支持、默许。

　　其二，政绩之外，土地出让还能为一些官员带来灰色收入。在相当程度上，权力与资本的结盟，使土地脱离其作为生产资料的一般性，演化成利益集团的寻租工具。

　　要遏制圈地之风，当务之急是调整中央与地方的财税安排和土地收入的分配机制；同时，要让“最严格的土地管理制度”发挥威力，必须真问责、严惩戒。舍此，无法遏制地方政府扭曲的政绩观及牟利冲动。