上海个案：一公司与区政府的土地纠纷

　　本报记者 秦旭东

　　北京报道

　　李书华和裴如英都在等待一个来自上海市高院的决定。

　　裴如英是上海市青浦区政府法制办的主任；李书华是上海博盛实业有限公司(下简称博盛公司)总经理。8月22日，在上海市高级法院召集的一场听证会上，两人再次激烈交锋，而这样的场面7年来已经上演了多次。

　　两人争执的目标是一个涉及七块土地使用权的法律纠纷。为了确认自己对这七块地的合法使用权，尽管已经经历了两审败诉，博盛还是坚持将这起以青浦区政府为被告的官司打到了高院。

　　缘起

　　争议肇始于1999年。

　　当年，青浦县政府批出连片的7块土地，受让方为博盛公司和另外五家公司。

　　到当年8月27日，由于另外五家公司未能如期支付定金，青浦县政府连发6份“土地管理文件”，批准将这五家公司名下的6块地“变更为上海博盛实业有限公司建设用地”。

　　按博盛公司的说法，此事是在当地政府有关人员“动员协调”下，博盛才出面接盘的。因为当时受亚洲金融风暴影响，投资不振。

　　然而，博盛公司刚刚支付了7块土地的定金，变故横生。

　　当年，因涉及案外调查，浙江省台州市公安局将博盛受让到的6块土地查封。而此时，博盛还未及交付土地出让金并办理土地使用权证。

　　博盛公司的诉讼代理人叶金荣律师认为，当年查封土地的做法是没有法律依据的，因为查封标的已经转让，而博盛公司同该案没有任何关系。

　　就在六块土地仍处于查封状态中时，2003年7月，清浦区政府以“拖延开发时间”为由，决定收回土地。但随后又在当年12月以“认定事实有误”撤销了这一决定。

　　与此同时，博盛公司也提出履行土地出让合同申请，被青浦区政府以“超过合同履行时间”为由拒绝。

　　按照李书华的说法，在此期间，在争议土地中的两个地块上，已经有某国有单位开发建造了数万平方米的建筑。

　　查封直到2005年1月才撤销。此时，上海的地价与6年前相比，已经不可同日而语。

　　履约之诉

　　查封解除后，博盛公司迅速要求履行合同。

　　他们直接将青浦区房屋土地管理局告上法庭，要求被告履行合同。2005年2月17日，上海市第二中级人民法院受理了这起民事诉讼。

　　就在博盛起诉获法院受理的第二天，青浦区政府迅速发出6份“土地管理文件”，撤销了6年前的那6份批准本件。理由是，当年的批准文件“属于超越法定职权作出的行政行为”。

　　裴如英的解释是：“行政许可法颁布后，我们区法制办就在做清理以前的不规范的、不合法的文件的工作，2004年初发现土地局的这几份文件错误，因此做出可撤销的决定。”

　　而博盛公司认为，这一招“釜底抽薪”，绝非“简单的时间巧合”。

　　“因为我们起诉要求履行的批准文书被撤销了，民事官司也就没法打下去了。”据李书华称，上海市二中院开过一次庭，休庭后就再也没有开庭，实际上是中止了审理。

　　当年3月，清浦区房屋土地管理局对博盛公司提出反诉，指博盛公司在交了定金后没有依约支付剩余的土地出让金，要求解除双方之前签订的土地出让合同。

　　“既然还指责我们没有履行合同，那就说明之前的批准文件是合法有效的。合同该不该履行，我们已经请求法院来裁决了，为什么又撤销文件呢？”李书华说。

　　不过，清浦区房屋土地管理局很快就撤回了反诉。

　　政府要“改错”

　　争锋在另一条战线再起。

　　2005年7月，在向上海市政府提起行政复议被驳回后，以青浦区政府为被告，博盛公司向青浦区法院提起行政诉讼，要求法院认定前述撤销决定违法。

　　博盛公司认为，行政许可法规定要清理的文件是指那些抽象的规范性文件，而不是具体个案的行政行为，而且被撤销的文件也不能溯及既往。

　　青浦区政府则引述行政许可法、土地管理法等法律和法规，称区县级政府没有资格作出同意建设用地主体变更的决定，因此当初的批准行为属于超越法定职权，可以撤销。

　　对此，博盛公司的诉讼代理人叶金荣律师表示，1999年的批准文件已经构成一个完整的出让国有土地的行政决定，实际是批准原来的受让人放弃土地使用权的请求，批准博盛公司为新的受让人，这当然是地方政府法定职权范围内的事项。

　　2005年11月，青浦区法院的判决驳回了博盛公司的诉请。随后，博盛向上海市二中院提起上诉，二审败诉后，博盛立刻向上海市高院申请再审。

　　“行政决定可以改，但是要保护当事人基于对政府的信任而产生的权利。”

清华大学教授于安认为，这些争议的症结实际上是个政府诚信问题。

　　于安曾参与行政许可法和国务院依法行政

实施纲要的起草。据他介绍，就是因为考虑到土地、建设和规划领域中可能发生的类似问题，行政许可法才历史性地确立了行政法的“信赖保护原则”。而依法行政实施纲要也明确提出政府非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已生效的行政决定。